Señores Jueces:

I

A fs. 296 de autos, se corre nueva vista de las presentes actuaciones a fin de que me expida -previo a resolver el recurso planteado en autos- sobre la legitimación de los presentantes y la eventual procedencia formal de lo peticionado.

La mencionada presentación, efectuada por un grupo de vecinos de la localidad de Allen, acompañados por la Sra. M.N. S., domiciliada en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, todos con el patrocinio letrado los Dres. Mario Néstor Álvarez, Darío Rodríguez Duch y Enrique Matías Viale tiene como objeto se los considere parte en las presentes actuaciones, solicitando se decrete la nulidad del fallo, así como de todas las actuaciones operadas en consecuencia al mismo.

Fundan la petición sosteniendo que no se ha llevado adelante para su dictado el proceso indicado en los arts. 19 y siguientes de la Ley Nacional 25675 y consecuentemente la no participación ciudadana en el proceso que decretara la inconstitucionalidad de la ordenanza 46/2013.

Subsidiariamente interponen Recurso Extraordinario Federal previsto en el art. 14 de la Ley 48.

Respecto de la legitimación invocada, sostiene que resulta aplicable la doctrina elaborada en torno al amparo, así como también de la jurisprudencia, tanto nacional como provincial, realizando distintas citas.

Entre los argumentos esgrimidos que hacen a la impugnación del decisorio -para el que solicita la nulidad- aducen la vulneración a principios procesales tales como: de defensa, debido proceso, bilateralidad y participación ciudadana; la inobservancia de las disposiciones del CPCC para el juicio de inconstitucionalidad, la falta de medidas probatorias y el error esencial en el modo de abordar la materia.

Luego, ya en relación al REF se agravian por considerar que el fallo dictado resulta violatorio del principio precautorio y que no se ha ponderado el carácter restrictivo para decretar la inconstitucionalidad de una norma, invocando como derecho que le asiste los arts. 5, 18, 28, 31, 33, 41, 43, 75, 123 de la CN, 225 de la CP, la carta orgánica de Allen, la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Convenio 169 de la OIT, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, entre otros.

II

Ingresando en el análisis de la cuestión suscitada y en orden a emitir opinión primeramente respecto a la legitimación de los presentantes, esto es del grupo de vecinos de Allen, corresponde liminarmente recordar que el objeto de la sentencia ha sido dirimir a quien debe atribuirse la competencia sobre la explotación de recursos naturales (hidrocarburos en el caso) ante la existencia de un conflicto de poderes planteado por la Provincia de Río Negro, respecto de facultades que el Municipio de Allen se atribuyera como propias.

En este sentido, vale entonces reseñar cual es la naturaleza jurídica de un conflicto de poderes, a fin de determinar que no nos encontramos ante un amparo ambiental, tal como parecieran entender los presentantes conforme el contenido de su presentación. Motivo por el cual -conforme lo expondré seguidamente y adelantando ya mi criterio- no proceden los argumentos esbozados a fin de acreditar su legitimación activa.

 Así se ha dicho que “el conflicto de poderes es el específico cauce procesal que tiene por objeto principal la reivindicación de una atribución asignada directamente por la Constitución o por la ley, planteado por alguno de los poderes del Estado como consecuencia de actos o decisiones de otro órgano constitucional que la usurpa o le impide ejercerla (p. 270). Se funda, entonces, en la obstrucción de las competencias propias y exclusivas de uno de los Poderes del Estado, por parte de otro Poder, que, con su accionar, interfiere en el ámbito del primero turbando el ejercicio autónomo de sus potestades.” (Conforme “Poder Ejecutivo de la Ciudad de Buenos Aires c/ Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires s/ conflicto de poderes”; 18.08.10, del Tribunal Superior De Justicia de la Ciudad De Buenos Aires;  Infojus: FA10380274)

Continúa luego el antecedente: “En palabras sencillas, un conflicto de poderes es un conflicto de competencias entre determinados órganos públicos de distintos poderes. Debe presentarse una situación de superposición, yuxtaposición, colisión o usurpación de funciones entre las diversas áreas del poder, que obstaculice el ejercicio de las atribuciones que la Constitución y las leyes confieren a cada una en miras de la acción de gobierno. En suma, son causas de competencia que versan sobre el alcance de las atribuciones constitucionales de cada uno de los Poderes locales.”

Recientemente se ha sostenido que “El Conflicto de Poderes es un procedimiento publicista y encuadrado dentro del derecho procesal constitucional que le imprime específicas e insoslayables características. Entre las más destacables: La Corte no actúa como Tribunal de Justicia. Debo citar un fallo de la señera Corte de Buenos Aires de 1887 citado por la Dra. Kemelmajer de Carlucci: "La C.S. de Buenos Aires resuelve desde antiguo que mientras las cuestiones de competencia en lo judicial son resueltas por la Suprema Corte en su carácter de Tribunal de Justicia, los conflictos entre los poderes públicos los decide obrando no como Poder Judicial, sino como Tribunal de constitucionalidad especialmente creado para dirigir las controversias entre los Poderes del Estado, asegurando la regularidad de sus funciones y el cumplimiento normal de sus considerandos como simples litigantes que gestionan en juicio la declaración de un derecho" (S.C.Bs.As., 22/01/1887, Cámara de Senadores c/Poder Ejecutivo, conflicto de poderes). (Lo subrayado no pertenece al original) (KEMELMAJER DE CARLUCCI- "Derecho Público Provincial", T. II, Pág. 518).” (Corte de Justicia; 1 de marzo de 2013, in re Senadores Agüero, Jorge Edgardo y Otros c/ Poder Ejecutivo s/ Conflicto de Poderes;  Id Infojus: SU70017180)

Así, delineando la naturaleza jurídica del conflicto de poderes, debe dejarse en claro que “en ese orden de ideas, como lo ha destacado la jurisprudencia norteamericana, "al decidir sobre legitimación resulta necesario determinar si hay un nexo lógico entre el status afirmado [por el litigante] y el reclamo que se procura satisfacer", el cual "resulta esencial para garantizar que [aquél] sea una parte propia y apropiada que puede invocar el poder judicial federal" ("Flast v. Cohen", 392 U.S. 83)… “ que “para que exista "caso", "causa", "asunto" o "controversia" deben existir partes adversas "propias" y "apropiadas" -en la terminología de la CSJN conforme se cita supra-, que es lo que no sucede ni ha sucedido en el proceso de conflicto de poderes ventilado en autos.”  (Poder Ejecutivo de la Ciudad de Buenos Aires c. Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires” (TS Ciudad Autónoma de Buenos Aires) 24/11/2010; Publicado en: LLCABA2010 (diciembre), 653, Cita Online: AR/JUR/71028/2010)

Por lo cual, en primer lugar, la acción debe ser planteada por alguno de los tres poderes del Estado contra otro de ellos. Luego, y en función de lo señalado no cabe posibilidad de que un grupo de ciudadanos pueda erigirse como parte y consecuentemente posea legitimación para actuar o realizar presentaciones como la que se encuentra ahora en análisis.

Tal como se señalara “La única posible pretensión es la preservación de un ámbito de actuación atribuido constitucionalmente a un poder del estado. Su fin debe estar dirigido a garantizar al Poder reclamante el ejercicio pleno y sin interferencias, de sus facultades propias.”…“En este proceso no intervienen personas individuales, ni están en juego derechos subjetivos de particulares. Se trata de un proceso que tiene por finalidad resguardar el equilibrio de poderes establecido en la Constitución y el normal desenvolvimiento de las instituciones previstas en la CABA, y en el que sólo están en pugna competencias funcionales. Por tal motivo, puede involucrar -tanto activa como pasivamente-a cualquiera de los tres poderes” (conforme “Poder Ejecutivo de la Ciudad de Buenos Aires c/ Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires s/ conflicto de poderes”; 18.08.10, del Tribunal Superior De Justicia de la Ciudad De Buenos Aires, ya citado)

No hay calidad de parte propiamente dicha ya que como se ha dicho anteriormente, no existe “caso” o “controversia” como así tampoco partes adversas. Es decir que, producido un conflicto de competencias entre los poderes públicos -como en este caso Provincia de Río Negro y el Municipio Allense- los legitimados tanto activa como pasivamente serán los órganos mencionados.

Por otro lado, se ha explicado que el trámite del conflicto de poderes o de competencias, no es en rigor procesal un juicio, sino un procedimiento especial para la dilucidación de competencias públicas, pues cuando se trata de órganos y no de personas, la "contienda o confrontación" se establece por la defensa que cada uno efectúa ante el Tribunal de sus públicas potestades. (in re “Presidente del Concejo Deliberante de la Ciudad de Comodoro Rivadavia s/ Plantea Conflicto de Poderes Interlocutorio – Superior Tribunal de Justicia 15/4/2003; Id Infojus: SUQ0014711).

Reitero, a diferencia de lo sostenido por quienes vienen a pedir la nulidad del fallo dictado en autos, no nos encontramos ante un proceso judicial típico, mucho menos ante uno que pueda asimilarse a las especiales características de la garantía constitucional del amparo.

 “Es precisamente esta falta de identificación con cualquier causa judicial el motivo por el cual el proceso de conflicto de poderes puede tener andamiento con prescindencia de que la normativa de rito correspondiente a los trámites judiciales que le han dado origen, tenga previstas vías para discutir las medidas adoptadas por el o los órganos jurisdiccionales ante los cuales se desarrollan, ello tanto desde el punto de vista formal -el conflicto de poderes está previsto en la Constitución y en la ley-, como sustancial, en razón de la trascendencia institucional que tiene la vulneración de la división de poderes, piedra basal del sistema republicano.” (C.J; 1 de marzo de 2013, in re Senadores Agüero, Jorge Edgardo y Otros c/ Poder Ejecutivo s/ Conflicto de Poderes;  Id Infojus: SU70017180)

                        En otras palabras, “el proceso de conflicto de poderes no es un proceso judicial típico y no lo es, precisamente porque en él no se dirimen derechos adversos, simplemente se determinan ámbitos de competencias constitucionales, y la circunstancia de que el Constituyente lo haya puesto a cargo de un órgano judicial -el TSJ, que además es la cabeza del Poder Judicial, es última instancia del control de constitucionalidad difuso y es única instancia del control de constitucionalidad concentrado y abstracto-, y que el legislador le haya dado el formato de un proceso judicial y utilizado la terminología y los mecanismos propios de él (demanda, traslado de la demanda, medidas cautelares, acumulación de pretensiones, declaración de inconstitucionalidad, anulación de actos, condena de hacer o no hacer, etc.) no lo transforma en un proceso judicial típico, como también se ha dicho al explicar por qué no correspondía aplicar sin más las instituciones del derecho procesal…” (“Poder Ejecutivo de la Ciudad de Buenos Aires c. Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires” del 24/11/2010; citada supra).

En este sentido, María Soledad Puigdellibo, en su libro “Conflicto de Poderes” (Ed. Advocatus; Córdoba. 2008; pág. Pág 135/137), concluye señalando que “siendo el conflicto de poderes un proceso constitucional en el cual la función del órgano judicial es delimitar el ámbito de actuaciones de las diferentes esferas de gobierno o bien las competencias de los órganos que integran la Provincia o Municipio, no pueden hacerse valer en él los derechos de los particulares, aun cuando estén vinculadas a la cosa objeto del litigio, puesto que dichos intereses privados resultan incompatibles con los intereses públicos en juego dentro de un conflicto de poderes.”

Remarca en este sentido, que siendo el conflicto de poderes un proceso constitucional en el cual la función del órgano judicial es delimitar el ámbito de actuación de las diferentes esferas de gobierno o bien las competencias de los órganos que integran la Provincia o Municipio, no pueden hacerse valer en él los derechos de los particulares, aun cuando estén vinculadas a la cosa objeto del litigio, puesto que dichos intereses privados resultan totalmente incompatibles con los intereses públicos en juego dentro de un conflicto de poderes.

Sostiene reseñando un fallo del máximo Tribunal de Córdoba que “...La función de este Tribunal como interprete último en el ámbito de la jurisdicción provincial de las incumbencias y atribuciones de los poderes locales, es la de fijar los limites dentro de los cuales cada autoridad debe ejercer los cometidos que le son propios, con la premisa de reencauzar los desbordes o excesos en que hayan incurrido las autoridades”.

“En este contexto, los intereses de los particulares, aun cuando pretendan, como en el caso, derechos patrimoniales sobre fondos públicos, resultan extraños a la relación jurídica trabada entre personas que ejercer potestades públicas”. (In re: “ Municipalidad de Córdoba c/ Provincia de Córdoba – Plantea conflicto externo de poderes” , Auto Nº 86, 14/11/03).

Por lo que, todo derecho que eventualmente crean conculcados no solo los aquí presentantes, sino, cualquier otro ciudadano y/o institución que acredite el debido interés, deberá hacerlo valer por los carriles procesales pertinentes, tal se ha señalado por este Ministerio Público en el anterior dictamen Nº 132/13, mas no como tercero interesado en una disputa entre diferentes esferas de poder por el ejercicio de potestades públicas.

En función de lo expuesto, los presentantes carecen de legitimación para efectuar el planteo de nulidad del fallo recaído en autos.

III

A todo evento, y para el caso de que ese Superior Tribunal considere -contrariamente a lo aquí dictaminado- que se encuentran legitimados para constituirse como parte, debo señalar que dicha intervención resulta improcedente, así como también lo es, el recurso interpuesto.  

No obstante que habré de remarcar una vez mas que no nos encontramos ante un proceso judicial típico, y que por ende, no se aplican las instituciones procesales previstas para estos, dejo a salvo que -aun para el caso de ser considerado como tal por V.E-  como sostuviera en el acápite anterior, debe tenerse en claro cual es la naturaleza jurídica de la acción originalmente planteada, esto es el conflicto de poderes.

En la obra citada supra, María Soledad Puigdellibo en su libro, también refiere a la intervención de terceros en este tipo de conflictos de competencia, manifestando que: “Por su naturaleza, en el tratamiento y decisión de todo planteo que tenga por objeto la intervención de terceros debe imperar un criterio restrictivo, ya que siempre importa una alteración de la normalidad del juicio, regla que impide admitir una intervención con un grado que lleva a la modificación del curso de la causa al extremo de ampliar el alcance subjetivo de la pretensión.… El Tribunal debe ejercer con rigurosidad las facultades ordenatorias del proceso que expresamente le reconoce el art. 32, Ley 25675, pues la circunstancia de que en actuaciones de esta naturaleza hayan sido morigerados ciertos principios procesales y, en general, se hayan elastizado las formas rituales, no configura fundamento apto para permitir la introducción de peticiones y planteamientos que se aparten de reglas procedimentales esenciales que, de ser admitidos, terminarían por convertir al proceso judicial en una actuación anárquica en la cual resultaría frustrada la jurisdicción del Tribunal y la satisfacción de los derechos e intereses cuya tutela se procura.” (Conf. Schröder, Juan y otros vs. Provincia de Buenos Aires y otros s. Daño ambiental. Corte Suprema de Justicia de la Nación; 01-ago-2013; Rubinzal on line; RC J 13955/13)

El grupo de vecinos que viene solicitar se los tenga como parte y consecuentemente pretende se permita la intervención como terceros en autos, invocan para ello fundamentos de normativa, doctrina y jurisprudencia relacionados con un objeto completamente distinto, cual es el amparo colectivo ambiental. Hacer lugar a dicha pretensión implicaría mutar aquel objeto inicial por el cual se presentara oportunamente la Provincia de Río Negro.

Es decir, que la intervención voluntaria de terceros en un “proceso” en trámite, debe ser limitada ante la pretensión de modificar a través de la misma, el contenido objetivo y subjetivo dado por quienes han iniciado las actuaciones, y por supuesto, siempre antes del dictado de la respectiva sentencia. Reunir los recaudos para acreditar la legitimación -en los términos al que he hecho referencia en el punto II impacta directamente en la posibilidad de intervenir en esta instancia. La ausencia de acreditación en cuanto a los requisitos formales exigidos para la intervención en una cuestión como la aquí suscitada, hace que la petición de los presentantes sea a todas luces extemporánea. Lo contrario atentaría claramente ante el principio dispositivo.

Conforme lo manifestado, deberá rechazarse la intervención de los aquí peticionantes.

IV

Por último, en cuanto al REF intentado, y mas allá de la falta de legitimación ya señalada, el análisis de su procedencia formal en base a los demás exigencias, tampoco éste soporta el examen de exigencia de requisitos propios de este tipo de remedios, donde la naturaleza de lo debatido en autos, responde a una disputa de competencias entre poderes locales, provincial y municipal respectivamente, por lo que consecuentemente, ello involucró exclusivamente el análisis e interpretación de normas y actos relacionados, precisamente con el derecho público local, ajenos a las causas relativas a cuestiones federales que incumbe revisar a la CSJN (art. 116 de la CN y art. 14 de la ley 48).

“En tal sentido es aplicable la jurisprudencia del Alto Tribunal, según la cual carece de jurisdicción para entender respecto de las cuestiones que, según su esencia, constituyen conflictos de poderes locales (Fallos: 259:11, 263:15, 291:384, 308:770, 328:1689 y 331:810 —voto de los jueces Highton de Nolasco y Maqueda—, entre otros), criterio fundado en que con la reforma constitucional del año 1860 se suprimió de la Constitución Nacional la atribución que confería a la Corte jurisdicción para conocer y decidir los conflictos entre los diferentes poderes públicos de una misma provincia y que, por otra parte, encuentra sustento en lo dispuesto en los arts. 121 y sgtes. de la Norma Fundamental y en la autonomía reconocida a los estados provinciales y, también, a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires por su naturaleza de sujeto federal (art. 129 y concordantes), que es derivación de la forma federal adoptada por la Constitución Nacional.” (Poder Ejecutivo de la Ciudad de Buenos Aires c. Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires” Publicado en: LLCABA2010 (diciembre), 653, Cita Online: AR/JUR/71028/2010).

V

En función de lo expuesto, es criterio de esta Procuración General que deberá ese STJ rechazar la presentación efectuada por carecer de legitimación para ello y por, subsidiariamente, resultar formalmente improcedente.

Es mi dictamen.

                                                   Viedma, 23 de diciembre de 2.013.

Dra. Silvia Baquero Lazcano

Procuradora General

Poder Judicial

Dictamen  Nº   155        /13