Sres. Jueces:

I

A fs. 236 de autos V.E. corre nueva vista de las presentes actuaciones a efectos de que esta Procuración General se expida, previo a resolver los recursos de apelación deducidos y sustanciados en estos obrados. 

El remedio ha sido incoado por el Dr. Juan Carlos Chirinos en su carácter de apoderado de la firma Greencor S.A. con el patrocinio del Dr. Oscar Raúl Pandolfi, y también por la Dra. Alicia B. González Vitale, apoderada del Municipio de Cinco Saltos, recurriendo ambas partes la sentencia Nº 69 de fecha 21/07/14 dictada por el Juez del Amparo, Dr. Enrique J. Mansilla, que resuelve hacer lugar parcialmente a la acción intentada, disponiendo una serie de medidas a cumplimentar por parte de los demandados en autos (fs. 166/197).

En razón de la brevedad y en cuanto a los antecedentes de la causa, abre de remitirme para su lectura al Dictamen 39/14 que luce a fs. 142/162 de autos.

DEL FALLO EN CRISIS.

Luego de efectuar una reseña de las circunstancias del caso y de los informes recibidos, expone el Magistrado que “...el derecho ambiental pone un énfasis evidentemente preventivo, basándose en sus principios que en definitiva son normas, como el de prevención y el de precaución. Y es precisamente el proceso de evaluación de impacto ambiental la herramienta por naturaleza aplicable a tal fin”.

Por otra parte, señala que “...el sentido de la audiencia pública de los interesados y eventuales afectados implica un mecanismo de participación ciudadana establecido para ofrecer a la comunidad, a las autoridades y a las organizaciones la posibilidad de conocer, informar e informarse sobre la conveniencia de una obra o actividad que se encuentre desarrollando o en proyecto y los eventuales impactos que pueda causar al ambiente y, por ende, a la calidad de vida de los habitantes de ese lugar”.

Y refiriéndose al mismo instituto, cita en respaldo el artículo 1º y 3º de la Ley J Nº 3.284 que regula el procedimiento de las audiencias públicas y resulta de aplicación supletoria para todas las leyes especiales (conf. art. 36) en cuanto define a la Audiencia Pública como una “instancia de expresión y/o reclamos colectivos por parte de los usuarios ante los Entes Reguladores de Servicios Públicos, o en el proceso de toma de decisiones administrativas del Poder Ejecutivo, para que todos aquellos que puedan verse afectados o tengan un interés particular expresen su opinión respecto de ella”. El art. 3º de esa ley define la audiencia pública como la oportunidad “...de conocer la opinión de la ciudadanía respecto de un asunto objeto de una decisión administrativa (inc. b).

En función de lo expuesto, sumado a los demás argumentos que fundan y motivan la sentencia, el Sr. Juez concluye que frente a una normativa legal que prevé la audiencia pública como una de las etapas del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental de un proyecto (art. 7º inc. c) de la Ley M Nº 3.266); la ausencia de reglamentación de ese artículo que defina las oportunidades en que procede ineludiblemente su convocatoria; y la circunstancia de que la falta de reglamentación no puede operar en detrimento de la participación ciudadana -cuando además es requerida específicamente ante un emprendimiento con eventual incidencia ambiental- por lo que procede hacer lugar a la demanda en ese aspecto.

No obstante, entiende que la audiencia pública no constituye todas las veces un paso legal ineludible omitido por la autoridad de aplicación que acarrea la nulidad de la autorización para operar (art. 13º Ley M Nº 3.266), sino que en el presente caso se debe ordenar en virtud del requerimiento para que ello ocurra. Por tal motivo, decide no hacer lugar a la petición de suspender la actividad de la firma, en la medida que se cumplan las pautas que luego define en la parte resolutiva.

LOS AGRAVIOS

A fs. 211/217 consta el memorial del apoderado de la firma Greencor S.A., expresando en sus agravios que la sentencia de fecha 21 de julio de 2014 violenta de manera ostensible disposiciones constitucionales provinciales, la Ley M Nº 3.266, Ley de Ministerios y Ley de creación de la Secretaría de Medio Ambiente, por cuanto entiende que el fallo recurrido desconoce que la ley no estipula obligatoriedad de la audiencia pública, en tanto quedó sujeto a lo que determine la reglamentación -aun no dictada-, y por ende solo el Poder Ejecutivo Provincial se encuentra facultado para determinar los casos en que corresponde se convoque la mentada audiencia.

En tal sentido, entiende que ordenar la audiencia pública, en aparente cumplimiento de una reglamentación no dictada, viola los artículos 148 y 181, inciso 5º de la Constitución Provincial, y que en todo caso, la amparista debió recurrir a la norma del art. 207, inciso 2, apartado d) de dicha Constitución a los fines de que se subasane la omisión.

Se agravia porque considera que el fallo recepta un supuesto clamor popular, pero que a las fechas de inscripción de la firma en el Registro pertinente, de aprobación del estudio de impacto ambiental y del dictado de la Resolución Ambiental no existía un solo reclamo, queja o intervención planteando disconformidad con el procedimiento.

Plantea asimismo que si no existió ilegalidad ni ilegitimidad por parte de la empresa o las autoridades públicas, ni violación de derecho constitucional alguno, no habría viabilidad para el amparo, dado que el Juez de Amparo textualmente refiere: “Debe quedar claro que no estoy afirmando que la actividad que lleva adelante la firma Greencor S.A. contamine el ambiente o cause un impacto ambiental negativo. No ha sido ése el motivo de este análisis y no han existido en autos pericias especializadas sobre el tema como para que pudiera concluirse en ello”.

Cuestiona que en el decisorio se postula al STJ como una suerte de autoridad de aplicación paralela a la Secretaría de Medio Ambiente, ante la orden de comunicar al Tribunal el cumplimiento de las medidas dispuestas en el resolutorio y alega que tampoco se indica concretamente con qué objeto se ordena la audiencia pública.

Por último, introduce una supuesta conculcación al principio de inviolabilidad de la defensa en juicio, desde que el Sr. Juez ha corrido traslado de los planteos defensistas de su representada a la amparista,  quien se ha vuelto a expedir al respecto sin concederles vista de ese responde a los demandados.

El libelo recursivo del Municipio de Cinco Saltos obra agregado a fs. 218/221 y se centra en la existencia de arbitrariedad en lo resuelto por el Juez de Amparo, imputa falta de congruencia entre las argumentaciones y el resolutorio, acusa la intromisión del Juez de Amparo en atribuciones propias y exclusivas de otro Poder del Estado (Ejecutivo provincial y municipal), plantea la omisión en merituar si la vía intentada es adecuada para que la actora obtuviera información, indicando que ordena convocar una audiencia pública sin fundamentación ni sustento legal alguno que la contemple como obligatoria, y considera que al no ser vinculante, carece de razón celebrar la audiencia.

Afirma la apelante que el requerir informes sobre los monitoreos ambientales, resulta en una sustracción de facultades propias y exclusivas del Poder Ejecutivo, encontrando contradictorio ordenar la audiencia pública y la reformulación de la resolución aprobatoria del estudio de impacto ambiental, pero no suspender la actividad de la empresa.

LA CONTESTACION DE LOS AGRAVIOS

Se presenta a fs. 224/235 el actor, solicitando el rechazo de ambos recursos intentados, en el entendimiento de que los presuntos agravios, “desinterpretan” lo resuelto por el juez de amparo en materia ambiental. Señala que el resolutorio no ha sido recurrido o apelado por el Estado provincial, es decir ni por  la Fiscalía de Estado, ni por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Provincia de Río Negro, ausencia que en gran medida debilita los cuestionamientos de la empresa demandada y del Municipio de Cinco Saltos, en tanto a su respecto no pueden acreditar afectación de derechos o agravamiento de situaciones jurídicas actuales. Hace hincapié en que la resolución en nada afecta derechos subjetivos ni agravia al municipio ni a la empresa recurrente, cuya actividad no se ve afectada por la resolución apelada, puesto que solo se encamina a completar el trámite de autorización ambiental, con el cumplimiento de una instancia superadora en la formación de la resolución de licenciamiento ambiental.

Contesta todos y cada uno de los agravios esgrimidos por las recurrentes, entiende que los escritos recursivos no logran una crítica razonada y concreta al fallo dictado por el juez de amparo, y comparten el criterio del Juez por considerar que la resolución judicial atacada es altamente equilibrada, solicitando por ello se mantenga el decisorio.

II

Ingresando en el análisis de admisibilidad formal del recurso intentado, y confrontados que fueran el contenido y fundamentos del fallo puesto en crisis y los agravios expresados por los recurrentes, sin perder de vista que nos encontramos ante un recurso de apelación, que por imperio del principio “tantum devolutum quantum apellatum”, obliga y ciñe el thema decidendum de V.E. al alcance, la exposición y  la suficiencia de los agravios expresados por el recurrente (CS, octubre 19 de 1995, “Aquinos, Serafina c. Terranova, Daniel”, La Ley, 1996-A-342); he de adelantar que desde mi punto de vista los agravios no poseen la entidad suficiente que permita desvirtuar los motivos con los que el Juez del Amparo ha dado contenido a su fallo. Ello así, toda vez que los mismos carecen de la crítica necesaria para provocar la revocación del criterio seguido por el a quo, reeditando incluso, cuestiones ya mencionadas en el escrito de presentación.

 Por lo demás, y ante la tacha de arbitrariedad que se ha efectuado por parte de la apoderada del Municipio de Cinco Saltos, cabe destacar que el acto jurisdiccional mediante el cual se materializa la tutela judicial efectiva reúne los requisitos de fundamentación y motivación (art. 200 de la Const. Pcial.).

Se advierte al respecto, que la sentencia en crisis se encuentra motivada, cumpliendo con el recaudo obligado y necesario de comprender todas las cuestiones de la litis. Así, incorpora al análisis los presupuestos de la acción ejercitada en la demanda, como también lo alegado en los escritos de contestación, para ingresar luego en la apreciación detallada y razonada de cada una de las cuestiones que se controvierten, otorgando o negando razón y derecho, merced a la fundamentación razonada y legal. La sentencia entonces, posee la    motivación (razonada y legal) mínima exigible, con lo cual no resulta descalificable como acto jurisdiccional válido.

A su vez, la sentencia atacada sigue una línea de razonamiento lógico. Advierto que trata todas y cada una de las cuestiones introducidas por la actora, y resuelve con debida fundamentación respecto de la solución elegida. El tratamiento de la cuestión suscitada no puede apuntarse como arbitrario, dado que el Juez de Amparo ha tratado lo expuesto en los términos de la demanda, y la resolución se encuentra dotada de los elementos propios del razonamiento judicial.

Las afirmaciones realizadas en el fallo cuentan con  respaldo normativo (se individualiza la norma, se realiza el juicio de aplicación, se justifica razonablemente la complejidad del caso que permite al juzgador una cuota de discrecionalidad, pero siempre con el límite de la razonabilidad).

Conforme lo sostuve inicialmente, la motivación de una sentencia implica necesariamente ingresar en los puntos planteados tanto por el actor como por la parte demandada, lo que se constata ha ocurrido en el caso de marras. Se ha aplicado el derecho con mención de enunciados jurídicos remitiendo a los hechos comprobados, al tamiz de la prueba reunida.

Ha dicho la C.S.J.N a efectos de definir este tipo de sentencias que “La arbitrariedad no puede resultar de la sola disconformidad con la solución adoptada, sino que requiere la constatación de un apartamiento de los criterios mínimos de la argumentación jurídica, y esta última requiere, a su vez, que la decisión contenga una precisa descripción de los hechos con relevancia normativa, y si no se aplica la regla, deben darse los fundamentos por los cuales resulta inaplicable, inválida o es corregida por razones de principios coherentes y consistentes, que resulten constitucionalmente fundados, ya que la labor de administrar justicia no se basa en la sola voluntad o en el derecho libremente aplicado, sino en leyes, ya que nadie está sobre ellas, siendo que la Constitución estableció un Poder Judicial integrado por jueces que actúan conforme a reglas que la comunidad debe conocer, y a las que deben ajustarse para que las soluciones sean previsibles, todo lo cual la Corte Suprema de Justicia de la Nación debe hacer respetar porque constituyen un elemento de la garantía constitucional del debido proceso” (C. S. J. N. • 15/06/2010 • Previfort S.A. c. Banco de la Provincia de Buenos Aires • LA LEY 02/07/2010, 02/07/2010, 7 • AR/JUR/25931/2010).

Ahora bien, otro de los argumentos esbozados por las quejosas, radica en que la Ley M Nº 3.266 no estipula obligatoriedad de la audiencia pública, al haber quedado sujeto a lo que determine la reglamentación -aún no dictada-, y por ende solo el Poder Ejecutivo Provincial se encuentra facultado para determinar los casos en que corresponde convocarla. Al respecto, el sentenciante desarrolla este punto in extenso en su fallo, manifestando: “Discrepo también con quienes sostienen que, en virtud de la falta de reglamentación de la ley en materia de audiencia pública (art. 7, inc. c), la realización de ésta queda exclusivamente a criterio de la autoridad de aplicación”. Seguido, refiere a la propuesta de modificación de la ley que elevó a la Legislatura el entonces Gobernador de la Provincia de Río Negro, Dn. Pablo Verani, por nota Nº 63 del 19 de noviembre de 1999, pretendiendo que el inc. c) del art. 7º  supeditara la realización de la audiencia “al criterio de la autoridad de aplicación”, pero que finalmente dejó establecido que la audiencia pública será pertinente “conforme lo establezca la reglamentación”. Expresa que la demora, ausencia u omisión en la reglamentación del art. 7 de la ley de marras de modo alguno puede obrar en detrimento de la participación  ciudadana, dado que todos los derechos y garantías establecidos expresa o implícitamente en la Constitución Provincial tienen plena operatividad “sin que su ejercicio pueda ser menoscabado por ausencia o insuficiencia de la reglamentación” (art. 14 de la Constitución Provincial). Cita luego el art. 4  y 47 de la Carta Magna Provincial y los arts. 84 y 85 de la misma norma en materia de Política Ecológica. Se apoya en la participación ciudadana prevista en la ley nacional 25.675 (art. 19 y ss), para concluir su discurso apuntando que la interpretación y aplicación de toda norma a través de la cual se ejecute la política ambiental deben estar sujetas al cumplimiento de los principios establecidos en la Ley General del Ambiente -art. 4-.

Los recurrentes parten de la falsa premisa de interpretar que el Juez de Amparo descarta la existencia de contaminación ambiental. En verdad, el Juez no puede afirmar que la actividad que lleva adelante la firma Greencor S.A. contamine el ambiente o cause un impacto ambiental negativo simplemente porque no han existido en autos pericias especializadas sobre el tema como para que pudiera concluirse en tal sentido. Sin embargo, ello no lo exime de adoptar un rol proactivo fundado en los principios rectores del Derecho Ambiental Moderno que por demás se han desarrollado en los considerandos de la sentencia, con base en legislación y jurisprudencia afín.

Cuando las demandadas cuestionan que la sentencia no aclara con qué objeto manda a realizar una audiencia pública, -dado que si sólo es para informar a la población existen otras vías idóneas al presente amparo- me remito nuevamente al texto de la resolución en cuanto define el concepto, alcances e interpretación del Instituto.

La presunta contradicción en que incurre el fallo no es tal. Tomo los argumentos de la amparista cuando señala que si el Juez de amparo ha decidido que se convoque a audiencia pública es porque ha entendido que sin perjuicio de que no se acarree la nulidad del acto administrativo -ni de sus efectos- es necesario hacerlo para cumplir con las normas ambientales. Fecho, será inevitable reformular la resolución que aprueba el estudio de impacto ambiental en base al resultado de dicha audiencia pública.

La ausencia de reclamos al tiempo del dictado de la Resolución Ambiental cae como fundamento de agravio por su propio peso: los vecinos de Cinco Saltos no pudieron manifestarse antes del dictado del acto administrativo que autorizaba a Greencor S.A a funcionar, precisamente por la falta de información que bien se hubiera suplido con la realización de la Audiencia Pública que ahora se dispone, oportunidad en donde además la comunidad podrá expresar sus inquietudes y opinión.

Se observa en definitiva que los recursos no demuestran el agravio concreto que les causaría a las presentantes cumplir con el fallo, toda vez que la resolución judicial atacada no suspende la actividad de la empresa, no menoscaba funciones municipales, y solo le solicita a la empresa que remita un informe sobre su monitoreo ambiental, que ya está obligado a presentar al Municipio y a la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable. Todo ello sin soslayar que, en oportunidad de contestar la demanda de amparo, la firma Greencor S.A. planteó no tener inconveniente en participar y exponer públicamente en el marco de una Audiencia Pública (fs. 108).

En cuanto a la presunta violación del derecho de defensa que alega la firma Greencor, vale aclarar que es nota característica del amparo el ser una vía expedita y sumarísima, con lo cual otorgar sucesivos traslados atentaría contra la celeridad del proceso. No obstante, no se observa vulnerado el derecho de defensa que como garantía judicial consagra el art. 18 de nuestra Constitución Nacional, desde que en esta instancia de apelación al demandado se le permite con amplitud esgrimir sus planteos defensistas en mérito a la prueba producida, pudiendo rebatir punto por punto las cuestiones que le ocasionan agravio en aras a que se recomponga la justicia a su criterio conculcada.

Por último, habré de tener en consideración la falta de contestación por parte de la Provincia de Río Negro respecto de la apelación  incoada, omisión que importa en este caso el reforzamiento del fallo en crisis, siendo que en su oportunidad esa parte sostuvo que la audiencia prevista por la Ley J Nº 3.284 importa un procedimiento complicado, exigiendo, por ejemplo, numerosas publicaciones, la apertura de registros y realizar las diversas invitaciones, destacando que a su entender no es necesaria en el presente caso puesto que todo ello importa un gasto económico, con las demoras consiguientes. Sin embargo, llamativamente la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable no objeta la resolución.

III

Conforme lo expresado, es criterio de esta Procuración General, que deberá V.E. rechazar los agravios expuestos en los recursos de apelación interpuestos, confirmando la sentencia del Juez del Amparo. 

Es mi dictamen.                                                

                                                           Viedma,     20   de agosto de 2014.

Silvia Baquero Lazcano

Procuradora General

Poder Judicial

DICTAMEN Nº    104   /14