Sres. Jueces:

I

A fs. 54 de autos se me corre vista de las presentes actuaciones en los términos del art.798 del CPCC y art.11 inc. p) de la Ley K Nº 4199.

- EL OBJETO DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

A fs. 22/30 se presentan los Dres. Gastón Aníbal Coumeig, Juan Manuel Vega, María Eugenia Rodríguez, Luis Ramacciotti y José Luis Merlotti, en calidad de apoderados de la Alianza Electoral del Frente para la Victoria -Distrito Río Negro-, con el objeto de promover la acción de inconstitucionalidad instituida en el art. 207 inc. 1º de la CP y reglada en los arts. 793, sggtes. y cctes. del CPCC, con relación a los Decretos 164/15 y 168/15 del Poder Ejecutivo de la Provincia de Río Negro, “específicamente el art. 1º inc. c, 3º y 4º”, por considerar que vulneran claros preceptos constitucionales.

Los peticionantes relatan que el Poder Ejecutivo Provincial (PEP), mediante el Decreto 168/15, convocó al Pueblo de la Provincia de Río Negro a elecciones generales para que proceda a elegir la formula Gobernador y Vicegobernador, 46 Legisladores Provinciales Titulares y 46 Legisladores Provinciales Suplentes y 34 Comisionados de Fomento, 68 Vocales Titulares y 68 Suplentes, según las 34 Comisiones de Fomento que se detallan en el Anexo I del Decreto.

De manera preliminar manifiestan que la convocatoria resulta contradictoria, ya que en modo alguno el  comisionado de fomento y los cargos vocales resultan ser un “cargo público electivo provincial”.

Al respecto, alegan que tanto el art. 4º de la Ley 4439, el art. 3º de la Ley 643, como el art. 2 del Decreto 662/2010, disponen que la designación de este funcionario, que está a cargo de una delegación del Poder Ejecutivo denominada “Comisión de Fomento”, continúa siendo una facultad propia del Poder Ejecutivo.

Por tal motivo, explican que la Ley 4439 sólo modificó la forma de selección de ese funcionario -elección directa y a simple pluralidad de sufragios-, pero en modo alguno creó un nuevo cargo público electivo en sentido estricto. Es decir, entienden que no se trata de un representante del pueblo, sino todo lo contrario, de un representante y colaborador del Gobernador.

En función de ello, consideran que la imposición de la convocatoria a elecciones simultáneas por parte del PEP, a cargos que ni la propia Constitución ni el Código Electoral facultan, constituye una afectación al sistema democrático.

Citan Dictámenes Nº 0127/10, 0135/10 y 0136/10 de la Procuración General.

Explican que el efecto que se persigue con la presente acción de inconstitucionalidad consiste en no permitir el llamado a elecciones de Comisiones de Fomento en simultaneidad con los otros cargos electivos convocados en Decreto 168/2015, ya que el PEP no cuenta con potestad constitucional para efectuar la convocatoria en esos términos.

 Sostienen que de lo normado por los arts. 140 y 225 a 230 de la Ley O 2431, se desprende que el PEP no cuenta con prerrogativa de convocar a elecciones en las Comisiones de Fomento en simultaneidad con las elecciones para nominar cargos públicos electivos.

Asimismo manifiestan que tampoco resulta constitucionalmente válido permitir que se adhieran o adosen las boletas de sufragio para compulsar por los cargos de Comisionado de Fomentos, Vocales Titulares y Suplentes, a las boletas de sufragio para compulsar cargos públicos electivos provinciales.

Por otra parte, solicitan la inconstitucionalidad del Decreto 164/2015, en cuanto a la modificación de la confección del registro de electores de los Comisionados de Fomento que se encontraba establecida en el art. 8 del Decreto 38/10 que reglamentó la Ley 4439.

 Explican que a consecuencia de este cambio, será el propio Gobierno Provincial quien tendrá a su cargo la confección del registro, lo que configura un agravio porque los partidos políticos que participan en el acto electoral no tendrán facultad cierta de intervenir, fiscalizar y controlar la confección del padrón electoral.

Entienden que por su generalización y abstracción las normas cuestionadas destruyen los límites del art. 28 de la CN y violentan el apartado 1 del art. 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos; los arts. 1, 8 y 25 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y los arts. 8 y 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos.

Finalmente, a todo evento y subsidiariamente,  conforme el art. 230 y cctes del CPCC, solicitan medida cautelar de no innovar.

- CONTESTE DE LA FISCALIA DE ESTADO

Por su parte a fs. 38/51 el Fiscal de Estado -Dr. Julián Fernández Eguía- y el Dr. Cosme Nacci, en representación de la Provincia de Río Negro, contestan el traslado conferido.

En forma preliminar, explican que la Ley 4439 dispuso la elección directa de las Comisiones de Fomento y la elección mediante el sistema D´Hont de los Vocales Titulares y Suplentes que las integran. Con la cual dicha norma estableció que, tanto los Comisionados de Fomento como los Vocales, son cargos electivos.

Manifiestan que los decretos Nº 164/15 y 168/15 no hicieron otro cosa que  poner en práctica la manda legal e introducir modificaciones al decreto reglamentario de la ley (Decreto 38/10) en cuanto recepta el voto joven al padrón de electores y modifica la conformación del Registro de electores,  incorporando a la Cámara Nacional Electoral a tales fines, desplazando al Registro Civil y de Capacidad de las Personas (Decreto 164/15) y convocar al pueblo de la Provincia a proceder a elegir la fórmula Gobernador y Vicegobernador, Legisladores, Comisionados de Fomento y Vocales de dichas comisiones (Decreto 168/15).

En función de ello, entienden que si la crítica esencial a los decretos resulta que los Comisionados de Fomento y vocales no constituyen cargos electivos, el planteo de inconstitucionalidad debió hacerse a la Ley 4439 que estableció la elección directa y el sistema D´Hont para los cargos en cuestión.

Es decir, consideran que no puede hacerse un planteo por la implementación y puesta en práctica de la norma legal aludida.

Manifiestan que es preocupante que la pretensión invoque la ley 4439 pero se concluya que la designación del Comisionado de Fomento continúa siendo una facultad propia del PEP. Puesto que de una lectura del art. 4 de dicha ley se aprecia que el PE no puede apartarse de la voluntad popular en la designación del Comisionado de Fomento.

Exponen que el criterio ya ha sido receptado por el STJ al rechazar la acción de inconstitucionalidad del decreto 38/10 en autos “SOSA, MIRTA SUSANA S/ ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD" (Expte.N°24744/10-STJ-) por sentencia Nº14/11 de fecha 14-3-2011.

Por otro lado, sostienen que si lo que pretende cuestionarse, es que la convocatoria a elecciones se haya efectuado en forma conjunta con otras autoridades provinciales, no aprecian claramente a qué apunta la inconstitucionalidad formulada.

Entienden que existe una incongruencia insalvable en las posturas de la actora.

Exponen que en autos “Apoderados del Partido Justicialista”, se rechazó la pretensión de inconstitucionalidad de la ley 4439, sosteniéndose que “los comisionados no son simples órganos de opinión o consulta, sino que expresan un modelo de administración pública que encarna dentro de los principios generales de la política administrativa fijados por el art. 47 de la Constitución Provincial... la normativa pone de relieve la voluntad del constituyente de establecer un sistema de descentralización de las funciones administrativas para garantizar la mayor cobertura de servicios a los pobladores dispersos en el vasto territorio provincial, y que más allá de toda consideración política, la normativa del Poder Legislativo limita al Poder Ejecutivo, que no puede elegir libremente a los comisionados, sino que debe someterse a la voluntad del Pueblo, asegurándose entonces de ese modo los principios de la Constitución provincial, como una expresión nítidamente republicana”.

 En concordancia con ello, consideran que los peticionantes pretenden renovar su ataque a una cuestión ya resuelta por el STJ utilizando como excusas los decretos impugnados.

Resaltan que las normas cuestionadas reglamentan la voluntad legislativa plasmada en la Ley 4439, orientada a garantizar la máxima participación electoral de quienes tengan interés en elegir a sus autoridades de Fomento.

Asimismo destacan que los peticionantes citan los dictámenes de esta Procuración General omitiendo aludir que, en la sentencia la postura de la Procuración fue rechazada por los argumentos de los Dres. Sodero Nievas y Balladini, a los que adhirió el Dr. Lutz.

Finalmente, citan fallos de la CSJN y del STJ referidos a la declaración de inconstitucionalidad, sus requisitos de procedencia y solicitan el rechazo de la acción planteada.

II

Luego de esta breve reseña de lo obrado, previo a ingresar al análisis de la pretensión formulada, considero necesario efectuar una aclaración respecto de los precedentes citados por las partes: "APODERADOS PARTIDO JUSTICIALISTA S/ IMPUGNACION S/ APELACIÓN" (Expte.Nº 24908/10-STJ-) y “SOSA, MIRTA SUSANA S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD" (Expte.N°24744/10-STJ-), atento a que si bien guardan cierta relación con la temática abordada en los presentes actuados, los preceptos normativos impugnados y el debate de fondo son claramente diferentes.

Es indudable que a partir de las referidas actuaciones, ha quedado superada la discusión respecto de la constitucionalidad de la Ley 4439 y hoy no puede desconocerse la existencia institucional de los Comisionados de Fomento.

En tal sentido, en la causa “SOSA” el Dr. Balladini expuso que: “Con ello, queda demostrada la clara intención del legislador de mantener, en cuanto no se modifica, el contenido del Dec. ley N Nº 643 cuestionado por la Sra. Procuradora General. La modificación de las disposiciones mediante la ley 4439 ratificó el contenido del Decreto Ley dictado por un gobierno de facto. Ello en modo alguno implica legitimar una situación institucional devenida de un golpe de Estado. Es cierto que la sociedad, como tal, ha tenido y tiene una continuidad institucional que no puede ser negada”.

Habiendo efectuado dicha aclaración, corresponde ingresar en el análisis de la impugnación pretendida, que se encuentra dirigida contra los Decretos 164/15 y 168/15 en lo que respecta, puntualmente, a la convocatoria en forma simultánea a elecciones para la fórmula de Gobernador y Vicegobernador de la Provincia de Río Negro, 46 Legisladores Provinciales Titulares y 46 Legisladores Suplentes, 34 Comisionados de Fomento, 68 Vocales Titulares y 68 Vocales Suplentes (Decreto 168/14) y en cuanto a la confección del Registro de Electores (Decreto 164/15).

Del estudio de los fundamentos expuestos por los apoderados de la Alianza Electoral para solicitar la inconstitucionalidad observo que, respecto del Decreto 168/15, la línea argumental se encuentra básicamente centrada en torno al carácter de cargo público, electivo o no, de los Comisionados de Fomento, como sustento de la imposibilidad de efectuar la convocatoria de elecciones en forma simultánea con los otros cargos. Postura que, en mi opinión, no resiste el mayor análisis.

Con la sanción de la Ley 4439 en el año 2009, se ha establecido que la designación del Comisionado de Fomento recaerá respecto de aquel ciudadano electo en forma directa y a simple pluralidad de sufragios. En tanto que los Vocales, lo será en los ciudadanos electos mediante el sistema D'Hont.

Ahora bien, el término “electivo”, conforme lo define el diccionario de la Real Academia Española, refiere a aquel que se hace o se da por elección, por lo que, a mi criterio, no existe margen de discrecionalidad en cuanto a la naturaleza que revisten los cargos aludidos, los que atento a la forma de designación participan de la calidad de cargos públicos electivos.

Efectuada esta aclaración restaría por analizar si, pese al carácter de cargo público electivo que detentan los Comisionados de Fomento, resulta viable -en los hechos-, que la elección se realice en forma conjunta y con boletas adheridas a los cargos de Gobernador, Vicegobernador y Legisladores Provinciales.

Del confronte de la normativa aplicable al caso entiendo que no existe óbice legal alguno para que así sea:

- El art. 125 del Código Electoral dispone que el Gobernador y el Vicegobernador serán electos por fórmula completa y a simple pluralidad de sufragios.

- El art. 126 y 127 establece el Sistema D'Hont para la elección de Legisladores Provinciales.

- El art. 4 de la Ley 4439 prevé la elección directa y a simple pluralidad de sufragios para el Comisionado de Fomento y el sistema D'Hont para los vocales.

 De tal modo, la existencia de distintos sistemas electorales para selección de los cargos convocados y cómputo de los votos, no es impedimento para que los comicios sean desarrollados en forma simultánea.

Por otra parte, en lo que respecta al cuestionamiento del Decreto 164/15, por la modificación del procedimiento de confección del Registro de Electoral, tampoco se vislumbra en el desarrollo efectuado cuál es, en concreto, el precepto constitucional violentado.

El art. 4º del referido Decreto -que modifica el art. 13 del Decreto 38/10- establece el trámite de reclamos por medio del cual se puede requerir que se subsanen los errores u omisiones en la confección de las listas.

Dicho esto, no encuentro en los postulados esgrimidos por los apoderados de la Alianza Electoral del FPV el fundamento necesario tendiente a sustentar la inconstitucionalidad pretendida, ni el real perjuicio que la norma cuestionada les ocasiona.

En función de todo ello, se evidencia que los fundamentos expuestos por los actores no han sido desarrollados de forma tal que permitan evidenciar ni probar de qué modo la normativa atacada desconoce o vulnera  los postulados constitucionales denunciados. En suma, no han demostrado de modo claro y concreto de qué manera los preceptos cuestionados habrían violado las garantías esgrimidas ni han explicitado cabalmente la hipotética ausencia de razonabilidad que ponga a la luz las afectaciones mencionadas.

Cabe recordar que la presentación que origina el juicio de inconstitucionalidad requiere de una delicada tarea en la que se impone la prudencia de los Jueces.

Ello toda vez que las normas, como actos emanados de uno de los poderes del Estado -en este caso Decretos del Poder Ejecutivo Provincial-, gozan de presunción de validez y se requiere para su impugnación, la acreditación clara de su incompatibilidad con la Norma Fundamental.

Al respecto ese STJ ha sostenido que “La presunta conformidad de las normas jurídicas dictadas por los órganos legisferantes con las normas constitucionales, no debe ceder sino ante una prueba contraria tan clara y precisa como sea posible (Cf. CSJN."Pereyra Iraola c/Prov. de Córdoba", Fallos: T. 207, pág. 249”. (STJRNCO: "Deflorian, R. c. y Otros s/Acción de Inconstitucionalidad", Se. 20/97 del 11-04-97).

También en el fallo citado expresó que: “No puede suponerse por parte de los titulares de los poderes del gobierno, un propósito preconcebido de ejecutar actos contrarios a la Alta Carta Provincial y a la Ley Fundamental del país. Es por ello que los Tribunales deben, en principio, presumir su constitucionalidad mientras no se compruebe clara y precisamente lo contrario (Cf. V. Segundo Linares Quintana, Reglas para la Interpretación Constitucional, pág. 140-290, Ed. Plus Ultra)”.

Asimismo ese Cuerpo en reiteradas oportunidades ha dicho: [“Por otra parte, corresponde enfatizar una vez más que la declaración de inconstitucionalidad constituye la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, ya que configura un acto de suma gravedad, o última ratio del orden jurídico, por lo que no debe recurrirse a ella, sino cuando una estricta necesidad lo requiera y no exista la posibilidad de una solución adecuada del juicio a la que cabe acudir en primer lugar (Cf. Corte Suprema C. 2705. XLI; REX, Consejo Profesional de Ingeniería Agronómica c/ Marini, C. A. s/ ejecución; 13-05-08).][La acción autónoma de inconstitucionalidad escogida por las accionantes es un proceso constitucional que tiene por objeto la tutela -lato sensu- de la norma suprema y constituyéndose de tal modo, en baluarte para la defensa de los principios, derechos y garantías consagrados en ella y en los Tratados Internacionales, que se asimilan en jerarquía por obra del art. 75 inc. 22, contra actos ilegítimos que violen la misma. Pero de ninguna manera puede transformarse en una herramienta para evaluar el acierto u oportunidad de un acto de gobierno dictado conforme a las facultades que le son propias.”]. (Conf. STJRNCO “PACHE ANGEL Y OTRO S/ ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD (ORDENANZA N°086/13 DE LA MUNICIPALIDAD DE EL BOLSON), Expte. Nº 26845/13, Se. 29-7-2014).

Asimismo, corresponde resaltar, tal como se ha sostenido en reiteradas oportunidades, que en este tipo de acciones los recaudos formales constituyen elementos esenciales a los fines de analizar su procedencia, siendo los requirentes quienes deben demostrar su cumplimiento.

Pesa entonces sobre los accionantes la carga de fundamentar la pretensión de inconstitucionalidad, toda vez que se trata de un acto de suma gravedad institucional, que es considerado como ultima ratio del orden jurídico. Cuestión ésta que, a mi criterio, no ha sido suficientemente cumplimentada.

En concordancia con lo hasta aquí expuesto, considero pertinente recordar el criterio expuesto por esta Procuración General en oportunidad de expedirme en autos “AGRUPACIÓN DE HOSTERIAS Y HOTELES DE SAN CARLOS DE BARILOCHE S/ ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD (ORDENANZA MUNICIPAL Nº 1526-CM-05 S.C. DE BARILOCHE) Expte. 23368/08” mediante Dictamen Nº 0102/14/PG donde expresé: [“En tal sentido estimo pertinente reiterar el lineamiento sostenido mediante Dictamen Nº 123/12 PG entre otros, ratificado por Dictámenes Nº 08/14 PG,  y Nº 53/14 PG, en el cual se sostuvo con relación a la mentada figura que es una: “Acción autónoma o juicio de constitucionalidad reglado que excita la jurisdicción constitucional concentrada, frente al caso contencioso, aún sin lesión actual”.][“La acción mediante la cual se promueve el juicio por el que se pretende la declaración de inconstitucionalidad de una norma inferior a la Constitución, conforme el art. 796 CPCyC., se impulsa mediante un escrito en el que debe indicarse la norma puesta en crisis y también la o las cláusulas constitucionales que estimen infringidas, fundamentando la pretensión en términos claros y concretos”.] [“El recaudo formal, que pasa casi inadvertido y siempre asimilado a los requisitos de la demanda del art. 330 del rito, tiene en este tipo de acciones un doble valor a la hora de ponderar el discurso del actor. A la exposición del exordio, objeto, personería, legitimación, derecho y petición de una demanda; en este tipo de juicios se pondera de modo harto exigente la fundamentación del derecho invocado. A la exposición sucinta del derecho, evitando repeticiones innecesarias del art. 330, se agrega el valor de fundamentar la pretensión de inconstitucionalidad”.][“Ello así porque lo que se demanda es un acto de suma gravedad institucional, que debe ser y es considerado como ultima ratio del orden jurídico”.] [”Es en función de ello, que quien alega la inconstitucionalidad de una norma debe demostrar claramente de qué manera ésta contraría la Constitución...”][“...La acción autónoma de inconstitucionalidad escogida por el accionante es un proceso constitucional que tiene por objeto la tutela -lato sensu- de la norma suprema, constituyéndose de tal modo, en baluarte para la defensa de los principios, derechos y garantías consagrados en ella y en los Tratados Internacionales, que se asimilan en jerarquía por obra del art. 75 inc. 22, llamado “bloque de constitucionalidad”, contra actos ilegítimos que violen la misma”.] [“Pero de ninguna manera puede transformarse en una herramienta para evaluar el acierto u oportunidad de un acto de gobierno dictado conforme a las facultades que le son propias. (PG Dictamen 189/09, 11/11/09)...”][“En este tipo de acciones, el gravamen, el perjuicio, debe consistir en una significativa afectación a los derechos constitucionales, de tal gravedad que su declaración de inconstitucionalidad se presente como valla insalvable.” (Cf. S.C. Salta en ED. 30-223). (STJRNCO. Se. nº 34/10 Expte. 22774/08) (el resaltado me pertenece)”.”][“En cuanto a las reglas de procedencia de este tipo de procesos, donde se persigue la declaración de inconstitucionalidad de una norma, ese S.T.J. ha sostenido que: “Quien mejor ha descripto las reglas a las que debe ajustarse un juez antes de declarar la inconstitucionalidad de una ley ha sido el Juez Brandeis, en el caso "Ashwender vs. Tennessee Valley Authority" (297, U. S. 288) donde, entre otras, estableció las siguientes reglas: 1-La Corte no puede entrar a apreciar la constitucionalidad de una ley a instancia de una parte que no ha podido probar que la aplicación de ésta le ocasiona un perjuicio; y 2-Una ley siempre debe ser interpretada de tal manera de evitar en lo posible, su declaración de inconstitucionalidad (cf. "Entretenimientos Patagonia S.A. s/Acción de Inconstitucionalidad (Ordenanza Nro. 1061 - CM - OO Municipalidad de C. de Bariloche”, STJRNCO Se.  Nº671/02 del 27-12-02 (el resaltado me pertenece).”]

Como corolario de lo expresado, se evidencia que los actores no han logrado cumplimentar los requisitos formales precedentemente enunciados, esencialmente por la ausencia de debida fundamentación respecto de la inconstitucionalidad pretendida y la falta de acreditación del perjuicio que la aplicación de los preceptos impugnados les ocasiona en el caso concreto.

III

En función de lo expuesto, habida cuenta de la insuficiencia de los fundamentos y la inexistencia de demostración de la afectación a los preceptos invocados como vulnerados, es criterio de esta Procuración General que ese Superior Tribunal deberá rechazar la acción de inconstitucionalidad interpuesta por los apoderados de la Alianza Electoral del Frente para la Victoria.

Es mi dictamen.

                                                     Viedma,   26     de mayo de 2015.

Silvia Baquero Lazcano

Procuradora General

Poder Judicial

DICTAMEN Nº   68     /15