Sres. Jueces:

I

Se confiere vista a esta Procuración General, a efectos de que me expida sobre la cuestión de competencia originaria para actuar en autos (art.11, inc. p) Ley K 4199)

ANTECEDENTES

Se presentan en autos los Sres. Mónica Gabriela Gunkel y Patricio Alejandro Ñevin en calidad de concejales electos de la localidad de Campo Grande, quienes promueven demanda contencioso-administrativa contra la Municipalidad de dicha localidad con el objeto de solicitar se decrete la nulidad absoluta de la Ordenanza Municipal Nº 80/24 por carecer la misma de los requisitos esenciales establecidos en la Carta Orgánica Municipal para su validez.

Relatan que de la Ordenanza mencionada surgen obligaciones pendientes por parte de la Municipalidad de Campo Grande consistentes en el pago de cuotas dinerarias originadas en la operación de compraventa allí aprobada, alegando que la misma se sancionó sin su participación y, por ende, sin la mayoría necesaria para su aprobación conforme el procedimiento que determina la Carta Orgánica Municipal.

Como antecedente de dicha circunstancia, explican que en el año 2023 el gobierno provincial otorgó, mediante decreto 1119/23, una asistencia no reembolsable proveniente del Tesoro General de la Provincia por la suma de $ 20.000.000 para afrontar la compra de parcelas para la construcción de un nuevo edificio escolar primario en la localidad de San Isidro y que, mediante Ordenanza Municipal 65/23 de la Municipalidad de Campo Grande se aceptó el ingreso de dicha suma a las arcas municipales.

Que, posteriormente, a mediados de septiembre de 2024 se pone a disposición de los presentantes - en su carácter de concejales- un borrador de boleto de compraventa para su consideración, mediante el cual se buscaba adquirir un total de 5.448 metros cuadrados ubicados en la localidad de San Isidro, Municipio de Campo grande que se destinarían a la construcción del edificio para la Escuela Primaria Nº 300.

Agregan que en fecha 26.09.2024 toman conocimiento que el contrato, extendido como borrador, se había formalizado sin su intervención, por lo que solicitam al área administrativa correspondiente una copia del expediente de pago de dicha operación, de donde surgiría que el boleto de compraventa se había firmado el 25.09.2024 por el Presidente del Concejo Deliberante Sr. Daniel Hernández y la transferencia de la primera cuota por la suma de $ 112.000.000 (pesos ciento doce millones) en favor de la vendedora se había realizado el 26.09.2024.

En virtud de ello, en fecha 30.09.2024 presentaron sendas notas por ante el Concejo Municipal de Campo Grande y el Tribunal de Cuentas, solicitando se deje sin efecto la adquisición de los inmuebles indicados en el boleto de compraventa, ya que el acto jurídico no cumplía con la normativa jurídica vigente del Municipio, por lo que el mismo era nulo de nulidad absoluta, es decir, que no existía ninguna norma jurídica emitida por el Concejo que habilite la compra de bienes tal como lo prevé el art. 161 de la Carta Orgánica Municipal, ni que otorgue facultades al Presidente del Concejo para la firma del Convenio ni autorización para la transferencia de fondos públicos a un particular, advirtiendo además de distintas irregularidades respecto de los inmuebles objeto de la operación.

Que el 17.10.2024, en instancias de colocarse a consideración del Consejo Municipal un proyecto de Ordenanza de Presupuesto para su tratamiento, observan que se hacía referencia a la Ordenanza Nº 80/24 respecto de la que desconocían su contenido y vigencia por no haber participado de la sanción de la misma, y a través de la cual se había aprobado la operación de compraventa anteriormente mencionada mediante contratación directa.

Sostienen que la ordenanza se dictó en total incumplimiento de la Carta Orgánica Municipal, avasallándose todos los principios allí dispuestos para este tipo de operaciones tales como la mayoría necesaria para su aprobación, el plazo de publicación en el Boletín Oficial Municipal, el principio fundamental de la licitación pública, la designación de la persona autorizada para la firma en el documento de compra; etc.

Por otro lado, afirman que de esta manera se violentaron los arts. 159, 161 y 162 del Capítulo VI -Contrataciones- donde se establece que la adquisición de inmuebles y/o muebles registrables debe aprobarse con el voto de los dos tercios (2/3) de la totalidad de los miembros del Concejo Municipal y que, al ser 5 los miembros del cuerpo legislativo, se requería del voto de cuatro de ellos. Alegan que, al haber sido sancionada con el voto de solo tres concejales, tampoco se cumplió con la mayoría especial requerida para el procedimiento de compra de bienes establecido en la Carta Orgánica Municipal.

Por dicha razón, entienden que la misma resulta nula de nulidad absoluta ante la ausencia de un requisito esencial para su validez, planteando acción contencioso-administrativa ante la Unidad Jurisdiccional Contencioso Administrativa (UJCA) N° 15 IV-CJ con asiento en la ciudad de Cipolleti.

Ante dicha presentación, se corre vista al Ministerio Público Fiscal a efectos de que éste se expida respecto a la competencia, en los términos del art. 218 de la CP y normas vigentes. La vista fue evacuada por la Fiscal Adjunta de la Fiscalía descentralizada de Cinco Saltos, quien expone en su dictamen que, con fundamento en el artículo 12 del Código Procesal Constitucional –Ley 5776- y el artículo 207 inciso 2 de la Constitución Provincial, la Unidad Jurisdiccional Contencioso Administrativa debía declinar su competencia a favor del Superior Tribunal de Justicia de Río Negro, entendiendo que en autos se discuten competencias y atribuciones de poderes municipales.

Por último, solicitan medida cautelar de no innovar hasta tanto se resuelva la presente, ordenándose a la demandada la suspensión del pago de las cuotas que se adeuden.

Sentencia Interlocutoria.

La Jueza de origen, María Adela Fernández, luego del racconto de las circunstancias alegadas por los presentantes, concluye que “la cuestión se relaciona con ejercicio de potestades públicas de las autoridades municipales. Por lo tanto -como bien advirtió la Fiscalía- el caso se enmarca en un conflicto de poderes entre autoridades públicas del Concejo Municipal de Campo Grande, que escapa de la órbita de competencia de la suscripta y corresponde que entienda en forma originaria y exclusiva el cimero tribunal provincial”.

II

Ingresando al análisis del asunto en el estricto marco de la vista conferida, estimo que corresponde inicialmente desentrañar la naturaleza jurídica de la acción interpuesta, lo que permitirá luego determinar la competencia para intervenir en las presentes actuaciones y consecuentemente, asumir el análisis de la procedencia formal.

Así, cabe señalar que ese Superior Tribunal de Justicia tiene dicho que, a los fines de precisar la naturaleza jurídica de la acción, debe estarse a “...la determinación del objeto esencial o principal del recurso en trámite...” (conf. STJRNCO, Se. 20/08 STJ, entre muchas otras).

En este marco, la Jueza de origen expone que -evidenciándose la existencia de un conflicto dentro del ámbito del Concejo Deliberante- “la cuestión se relaciona con ejercicio de potestades públicas de las autoridades municipales”, considerando entonces que la cuestión se enmarca como un conflicto de poderes entre autoridades del Concejo Municipal de Campo Grande, lo que escapa de la órbita de su competencia.

Al respecto, cabe recordar lo que conceptual y doctrinariamente debe entenderse como conflicto de poderes.

En tal sentido cabe recordar que Néstor Pedro SAGÜÉS ("Conflicto de Poderes y recurso extraordinario per saltum", LL 1991-B, 205) agrupa bajo el rótulo de "conflicto de poderes" situaciones similares, aunque no idénticas. Dentro de un grupo comprende a los "conflictos de poderes y de competencias" propios, donde un poder del Estado -en sentido estricto- interviene en un caso que según la Constitución o la ley que la reglamente es propio de otro, incursionando en áreas privativas o reservadas al primero, configurándose un "poder invasor" y un "poder invadido". En un segundo grupo, involucra a los "conflictos de poderes por desobediencia", que se producen cuando la competencia no es nítida, y cada poder ha hecho lo suyo, pero uno de ellos disconforme con lo actuado por el otro, desconoce (o desobedece) lo decidido por el órgano competente; tal desconocimiento o desobediencia será -explica- legítima o ilegítima, según tenga o no fundamentos valederos. Agrega además, que puede perfilarse un conflicto por acción (cuando dos poderes entienden que poseen competencia o atribución sobre un mismo acto) o por omisión (si un poder no realiza un acto por entender que corresponde a otro, y viceversa).

La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha precisado que el conflicto de poderes constituye la invasión que un poder del Estado pudiera hacer en la zona de reserva de actuación de otro, lo que importa siempre por sí misma, una cuestión institucional de suma gravedad que puede versar como un conflicto jurisdiccional o un conflicto de poderes en sentido estricto (Conf. fallo 321: 3236; 324:2299, y 369:371 entre otros).

También ese STJ ha delineado la naturaleza jurídica de dicho instituto en distintas oportunidades. Así ha dicho: “El `conflicto de poderes´ se configura cuando existen dos ámbitos de competencia que reclaman para sí una determinada función estatal, por considerar que en razón de la materia, la misma se encuentra comprendida en forma expresa o implícita dentro del espectro de las atribuciones que a cada uno le otorga el ordenamiento jurídico positivo. Es una situación de naturaleza institucional que presupone el ejercicio, por parte de un Poder, de las atribuciones que constitucionalmente y legalmente corresponden a otro, invadiendo la esfera de éste o impidiéndole su ejercicio” (Se. 96/14 “OCAMPO” Se. 2/18 MUNICIPALIDAD DE GENERAL ROCA”; Se. 53/17 “LAVIN”), sólo por mencionar una de todas las reseñas que existen al respecto.

Siguiendo dicha línea conceptual, debo advertir que, si bien se desliza de los dichos de los presentantes la existencia de un conflicto dentro del ámbito del Concejo Deliberante de la localidad de Campo Grande, lo cierto es que no se trata en el caso de superposición, yuxtaposición, colisión o usurpación de funciones entre las diversas áreas de poder, que obstaculicen el uso de las atribuciones que la ley confiere a cada una en miras a una tarea coordinada de la acción de gobierno (Conf. Se.ias 45/11”Intendente Municipalidad Río Colorado, Se. 53/17 “Lavín”. Sentencia  57/19  “Esquivel”, entre otras.)

Es decir, no se evidencia en el caso la contienda entre uno y otro poder del Gobierno Municipal, o la invasión directa o indirecta de la esfera del otro, típico de este tipo de acciones, En otras palabras, no se evidencia la configuración de un conflicto de poderes, en los términos de los artículos 12 y cctes. del Código Procesal Constitucional y la jurisprudencia de este Superior Tribunal de Justicia, antes reseñada

En efecto, se ha presentado una acción contencioso-administrativa donde se denuncia el incumplimiento de la Carta Orgánica Municipal en lo que respecta al procedimiento de sanción de la Ordenanza 80/24 –en concreto la violación de los artículos 159, 160, 161, 162 de la carta magna local-, cuestión por la cual, a criterio del suscrito, la pretensión participa de la naturaleza jurídica de una inconstitucionalidad, debiendo ser reencausada como tal. Doy razones.

Tal como lo señalé, los Concejales Ñevin y Gunkel, exponen en su presentación que el Concejo Deliberante sancionó la Ordenanza 80/24 mediante la cual se aprueba la compra de catorce (14) inmuebles, por una superficie total de 5.548 mts2 ubicados en San Isidro, Campo Grande, con el fin de ser destinados a la construcción del edificio de la Escuela Primaria N° 300.

Que dicha sanción, de la cual toman conocimiento con posterioridad a la misma, se realizó sin la presencia de los actores –habiendo participado solo tres de los cinco integrantes del Concejo-, incumpliéndose así el requisito de la mayoría de votos exigidos por el art. 161 de la Carta Orgánica, esto es, los dos tercios (2/3) de la totalidad de los miembros del Concejo Municipal que a su entender implican el voto de cuatro concejales.

Agregan que, tampoco ha sido respetado el procedimiento de publicación, entrada en vigor de la norma, el principio de licitación pública –entre otros- por lo que también consideran que se transgreden los arts. 121 y 190 de la Carta Orgánica.

En consecuencia, a la luz de las consideraciones señaladas precedentemente, se vislumbra como cuestión principal la alegada trasgresión de la Carta Orgánica Municipal de la localidad de Campo Grande.

Teniendo en cuenta el contenido de la pretensión, considero que la acción incoada debería ser reencausada como una inconstitucionalidad a los fines de dirimir –de resultar formalmente procedente- la cuestión sustancial del planteo de fondo.

Ello así toda vez que ese Superior Tribunal de Justicia ha sostenido que “el Poder Judicial cuenta con la competencia suficiente para evaluar la constitucionalidad del proceso de formación de normas puestas en crisis, especialmente cuando, como en el caso, se alega que no se reunió la mayoría parlamentaria requerida para su aprobación” (conforme Se. 25/17 en "Iud" y Se. 261/24 “Intendente Municipal de Ingeniero Jacobacci c/ Concejo Deliberante Jacobacci s/ Conflicto de Poderes”).

 Consecuentemente, enmarcada la pretensión principal dentro de lo preceptuado por el art. 2 y cdtes. del Código Procesal Constitucional, es decir, como una acción de inconstitucionalidad, corresponde a ese Superior Tribunal de Justicia entender en la contienda de autos de manera originaria y exclusiva (art. 207 inc. 2 de la Constitución Provincial, art. 3 del CPPC, art. 40 inc. b de la Ley Orgánica del Poder Judicial N° 5190).

Para ello, reitero, estimo que deberá reencausarse la pretensión, caratulando nuevamente las actuaciones y dando a los requirentes la posibilidad de readecuar la presentación conforme las exigencias propias de este tipo de acciones.

III

En suma, a la luz de las consideraciones señaladas precedentemente, enmarcada la pretensión como una Acción de Inconstitucionalidad según lo preceptuado por el artículo 207 inciso 1 de la Constitución Provincial y el Título II, Cap. I del Código Procesal Constitucional rionegrino, corresponde a ese Superior Tribunal de Justicia entender en la contienda de autos de manera originaria y exclusiva en los términos expuestos en el presente dictamen.

Es mi dictamen.

                                                    Viedma, 07 de mayo de 2025.

Jorge Oscar Crespo

Procurador General

DICTAMEN Nº                    72/25.