Sres. Jueces:  

I

Vienen las presentes actuaciones a esta Procuración General a fin de que me expida sobre la apelación deducida en autos los términos del Art. 11 inc. p) de la Ley K Nº 4199.

El remedio es interpuesto por el apoderado de la Provincia de Río Negro   contra la sentencia de fecha 28-08-2025 del señor Juez del amparo Mariano A. Castro a cargo de la Unidad Jurisdiccional Civil N° 1 de la Tercera Circunscripción Judicial con asiento de funciones en la ciudad de San Carlos de Bariloche, por la que dispone: “I) Hacer lugar a la acción de amparo interpuesta por la Sra. L. M. N. : (DNI 28.385.820) en representación del Sr. C. E. A. (DNI 25.036.026), ordenando al IPROSS que en el plazo de 10 días hábiles administrativos proceda a entregar los insumos detallados en los apartados 1, 2, 3, 4, 6 y 8 del pedido médico, todo en el plazo de 10 días hábiles administrativos.- Ello, bajo apercibimiento de imponer una multa diaria a favor de la amparista de $ 50.000 (PESOS CINCUENTA MIL) por cada día de retardo, sin perjuicio de otras medidas que pudieran adoptarse en caso de reticencia injustificada…”

El  remedio es concedido en relación y con efecto devolutivo.

ANTECEDENTES

En breve síntesis surge que en fecha 19.08.2025 se presenta la Sra.  N.L. en representación de su esposo C. A. e interpone acción de amparo contra la Obra Social I.P.R.O.S.S. solicitando premura respecto de de los insumos que la obra social debe proporcionar a su esposo, quien debe ser sometido a una intervención quirúrgica. Indica que el 06-08-2025 inicio trámite ante la misma pero que al día de su presentación no ha recibido respuesta alguna respecto de los insumos para la operación que se requiere con “SUMA URGENCIA” como lo pide el neurocirujano por el crecimiento de la masa tumoral, alojada en la parte profunda de la base del cerebro sobre las células de sostén del mismo.

Agrega que, como consecuencia de ello, cada dos o tres horas padece convulsiones las cuales provocan una perdida de peso significativa por la energía consumida, que luego de dichos episodios en su vía olfativa percibe olor nauseabundo y de tipo acido produciéndole dolor estomacal y malestar en general. Que, como consecuencia de ello, se encuentra aislado en su habitación, tiene prohibido conducir o andar solo, que conforme el criterio de su médico tratante en caso de no realizar la intervención quirúrgica se manifestaría como síntoma la pérdida de ubicación en tiempo y espacio.

Expone que tiene una sobrevida acotada que se agrava significativamente y que por ello solicita la urgente intervención de la justicia para acelerar el proceso de obtención de los insumos para esta cirugía, la cual sin la cobertura de la obra social seria imposible debido a los exorbitantes costos.

Solicitado el informe de rigor a la requerida, la Obra Social contesta el 20.08.2025  a través de su Asesor Legal, adjuntando autorización de provisión conformada por la médica auditora quien señala que “no se encuentra material en Licitación Abierta, continué el tramite de forma habitual” explicando seguidamente que cuenta el Instituto con una compra general de insumos ya disponibles para su utilización - 1 parche dural y 2 kit de cierre craneal- y que los restantes, atendiendo la Urgencia de las circunstancias, serán adquiridos por contratación directa a través del llamado de Pedido de Precios por 24hs ( Art.28), siendo la modalidad mas expedita a tales fines.

En fecha 25-08-2025 la Obra Social informa sobre el avance de la compra adjuntando Orden de Provisión 94/25 relativo al Expediente Nº 011276-D-2025 bajo el cual tramita la adquisición de los materiales a favor de COA MEDICAL PRODUCTS S.A, disponibles estos para su utilización. Asimismo agrega Pedido de Precios Nº 12705/25 de fecha 22/08/2025 por 24hs, para la obtención de los materiales restantes.

Ante ello, el juez de amparo considera “que la información brindada no satisface el requisito del derecho de información del que goza el afiliado y, en definitiva, lo coloca en un estado de indefensión que le impide tomar decisiones respecto a su salud” intimando a IPROSS a que estime la fecha aproximada de entrega de la totalidad de los insumos reclamados.

A ello, contesta la requerida el 26.08.2025 que “desde la fecha de solicitud del material requerido el 07 de Agosto, la Autorización de Provisión del mismo el 20 de Agosto ( previa y consecuente auditoría), la provisión parcial de los materiales requeridos mediante Orden 94/25 ( adjunta mediante Mov-E0003) y la realización del Pedido de Precios el 22 de Agosto, se evidencia la celeridad con que obra este Instituto frente a la Urgencia que antecede y de la cual no somos ajenos” aclarando que la presentación de cotizaciones por parte de las firmas invitadas a ofertar excede la voluntad de la Obra Social” quien ha seguido el mecanismo mas expedito a tales fines, como es la Contratación Directa a través del Pedido de Precios (Art.28), consagrada en el Reglamento de Contrataciones de la Provincia Decreto Ley 200/24.

Consecuentemente, responde que no resulta posible estimar una fecha aproximada de entrega, estando a su alcance solo la realización de mayores esfuerzos para la adquisición que por este medio se reclama.

FALLO IMPUGNADO

En primer lugar expone el magistrado los antecedentes del caso y el amplio marco legal que tutela el derecho del amparista, para luego explicar en detalle cuales son los insumos que ya se encuentran disponibles -parche dural y al kit de cierre craneal- como así también aquellos cuya compra se encuentra en proceso en referencia a los insumos identificados en el pedido médico en los puntos 1, 2, 3, 4, 6 y 8 “sin que exista al día de la fecha un plazo (al menos estimativo) de adquisición ni, mucho menos, de entrega”.

En virtud de ello, considera que “la mera existencia de algunos materiales no puede considerarse como una prestación cumplida, cuando todos resultan indispensables para una intervención quirúrgica, la cual -por su naturaleza- debe realizarse de forma integral, no siendo viable su ejecución por etapas en función de la provisión parcial”

Agrega que la prestación podrá considerarse cumplida únicamente cuando se haya facilitado la totalidad de los insumos requeridos al beneficiario, la que debe además ser satisfecha dentro de un plazo razonable y adecuado. Sostiene que la urgencia del caso, a fin de evitar secuelas y un deterioro de la calidad de vida del paciente, hace que no resulte suficiente acreditar solamente el avance del trámite por lo que la ausencia de plazos claros impide que tanto el beneficiario como su grupo familiar puedan organizarse adecuadamente para afrontar tanto la intervención quirúrgica como el posterior período (postoperatorio y/o eventual rehabilitación, controles médicos, etc).

Refiere luego al estado de incertidumbre por la falta de fecha de entrega y al derecho y acceso a la información pública, agregando que habiendo sido consultado el expediente administrativo solo se observas “traspasos de un área a otra y la fecha de estos, sin brindar ninguna otra especificación que le permita al afiliado tener algún grado de certeza en relación a la provisión de insumos.” Vulnerando así derechos fundamentales del amparista, “Más aún teniendo en cuenta el tiempo transcurrido desde que se instó el trámite ante el Ipross por primera vez.”

MEMORIAL DE AGRAVIOS

Entiende el apoderado de la Fiscalía de Estado que no se dan los requisitos de admisibilidad de la acción, remedio restringido y excepcional, alegando que no hubo rechazo o denegatoria de cobertura por parte del organismo requerido, ni desconocimiento del derecho a la salud del amparista.

Por otro lado, afirma que frente a la condena por falta de un plazo razonable para dar respuesta, el organismo ha puesto de manifiesto la celeridad en la realización de los trámites administrativos para cumplir con la prestación que requiere el amparista, siendo su conducta ajustada a derecho y en el marco del procedimiento que establece la normativa aplicable para las contrataciones del Estado.

Con profusa cita de antecedentes de ese STJ alega que la sentencia apelada resulta arbitraria al exhibir defectos graves de razonamiento y fundamentación conforme el art. 200 de la Constitución Provincial.

Se agravia también la requerida considerando que lo resuelto por el a quo además de arbitrario, avasalla la división de poderes y vulnera la independencia del Organismo en cuestión y su funcionamiento.

Como último agravio plantea el plazo irrazonable de 10 días para su cumplimiento, al propio tiempo que ata al mismo a un excesivo monto de astreintes diarios.

CONTESTA TRASLADO

El Defensor de Pobres y Ausentes Héctor Ziede, invocando gestión por la actora -luego ratificada- contesta el traslado conferido, solicitando se confirme en todas sus partes la sentencia del a quo. En este marco, expone que no ha tenido en cuenta la agraviada que se trata de una situación de extrema gravedad, con riesgo de vida, que vulnera un “derecho fundamental y un bien social que hace a la dignidad humana" que el Estado tiene el deber de proteger en forma integral garantizando el acceso a servicios completos sin ningún tipo de discriminación para toda la población.

Agrega que si bien es cierto que el hecho de haberse cumplimentado los pasos para la obtención de los materiales imprescindibles para la cirugía, no solo que no fue lo suficiente para lograrlo, sino que tampoco fue realizado en tiempo y forma, siendo que la Obra Social tenía conocimiento de la necesidad de dichos materiales “desde el día 6 de mayo de 2025” (sic). Niega que exista avasallamiento de poderes y que el riesgo de vida del amparista configura daño grave y concreto. Por último sostiene que “la demandada se agravia ante el plazo que consideran irrazonable, lo que sería correcto si no se hubiese informado dos meses antes de la sentencia, la necesidad de contar con los materiales suficientes para la intervención quirúrgica”.                                           

II

Ingresando al análisis de las actuaciones traídas para intervención de este Ministerio Público he de señalar -liminarmente- que la acción de amparo constituye un proceso excepcional que exige para su apertura circunstancias muy particulares, caracterizadas por la presencia de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta y la demostración de un daño concreto y grave que solo puede eventualmente ser reparado acudiendo a esa vía urgente y expeditiva (cf. CSJN Fallos: 324:754).

Al respecto es preciso recordar que en materia de amparo rige el artículo 43 de la Constitución Provincial y el Código Procesal Constitucional de Río Negro (Ley 5776).

En lo puntual el artículo 14 del mentado Código establece como requisitos de procedencia para la protección de los derechos y libertades humanas reconocidos expresa o implícitamente por la Constitución Provincial que se trate de: “a) Un acto situación de ilegalidad o arbitrariedad manifiesta en la restricción de derechos, cuya determinación no requiera mayor debate y prueba. b) Urgencia extrema. c) La demostración de un daño grave e irreparable. d) Inexistencia de otras vías idóneas más adecuadas.”

Precisado el marco conceptual de la acción y tras efectuar el confronte de las circunstancias del caso es fácil advertir que en el sub examine las excepcionales circunstancias mencionadas para la procedencia de la acción de amparo como lo son la ilegalidad o arbitrariedad manifiesta, el agotamiento de la vía administrativa o la negativa de la autoridad,  no se encuentran acreditadas. Tampoco la urgencia extrema y el daño irreparable conforme lo aclararé oportunamente.

De un repaso de las constancias de autos se puede observar que el amparista en fecha 19.08.2025 interpone acción de amparo indicando que el 06.08.2025 presentó ante el IPROSS la solicitud del material neC.io para su intervención, conforme prescripción médica de fecha 5-08-2025 que se acompaña.

Aquí me permito la primera observación respecto a la fecha de presentación ante la Obra Social de los insumos requeridos, en cuanto el letrado que asiste al amparista –Defensor Oficial Héctor Ziede-  al contestar traslado del memorial, de manera errónea plantea que la requerida tenía conocimiento de la necesidad de los insumos desde el día 6 de mayo por lo que “la demandada se agravia ante el plazo que consideran irrazonable, lo que sería correcto si no se hubiese informado dos meses antes de la sentencia” (El resaltado me pertenece).

Dicho yerro en la lectura de la fecha –mencionada expresamente tanto por el amparista en su presentación inicial como en la indicación médica que data del 05.08.2028-, es trasladada por el juzgador en su sentencia, cuando afirma que “Conforme lo declarado por la amparista con fecha 06/05/2025 se puso en conocimiento de la obra social -con carácter urgente- el diagnóstico, el tratamiento prescripto y los insumos requeridos por el profesional tratante…” (El resaltado me pertenece).

Si bien podría ser un mero error de tipeo, puede observase que tal apreciación es especialmente valorada en los considerandos del fallo al señalar posteriormente para considerar que repercute en la vulneración del derecho del afiliado “Más aún teniendo en cuenta el tiempo transcurrido desde que se instó el trámite ante el Ipross por primera vez.”, lo que evidencia una decisión fundada en una base errónea en relación al tiempo trascurrido.

De allí que resulta neC.io remarcar que la acción de amparo se incoa apenas 13 días después del inicio del trámite administrativo (19-08-2025). 

Luego, en su pretensión, la Sra. : en representación de su esposo C. A., relata sobre la necesidad urgente de que el mismo sea sometido a una intervención quirúrgica indicada por su médico tratante, ya que el mismo sufre “tumor de base craneal” conforme el diagnóstico que se plasma en el pedido de insumos efectuado por el profesional.

Agrega a la misma un estudio de resonancia magnética de cerebro realizado al afiliado.

Por su parte, el IPROSS contesta a través de distintos informes a saber:

• 08.2025: indica que el pedido del afiliado se encontraba en trámite y que, contando con parte del material –de uso habitual- el mismo ya se encontraba disponible para su utilización, ello en referencia a 1 parche dural y 2 kit de cierre craneal, y que para los materiales restantes atendiendo la urgencia de las circunstancias se llevaría adelante una Contratación Directa a través del llamado a Pedido de Precios por 24hs ( Art.28).
• 08.2025: adjunta Orden de Provisión de los materiales disponibles para su utilización y pedido de Precios Nº 12705/25 de fecha 22/08/2025 por 24hs, para la obtención de los materiales restantes.

Frente a ello, el Juez de amparo solicita una fecha cierta de entrega del material, a lo que la requerida responde que IPROSS ha dado al trámite una evidente celeridad frente a la urgencia del caso, pero que cuestiones relativas al procedimiento exceden su voluntad respecto de plazos para contar con los insumos, refiriendo a la solicitud de cotización y sus presentaciones, lo que condiciona -incluso- el resultado de la compra. Recuerda que la Contratación Directa a través del Pedido de Precios (Art.28), consagrada en el Reglamento de Contrataciones de la Provincia Decreto Ley 200/24 es el mecanismo más expedito.

Seguidamente el magistrado dicta sentencia haciendo lugar a la acción en los términos ya expuestos.

Ahora bien, tal como se viene señalando a lo largo del presente, surge evidente que no ha existido demora en la tramitación ni mucho menos negativa por parte de la Obra Social de dar trámite a lo requerido por la amparista, incluso con la celeridad que el caso amerita dada la dolencia del afiliado.

En efecto, habiendo sido presentada la solicitud de material en fecha 06.08.2025 e iniciada la acción el 19.08.2028,  al momento de dictarse el fallo -28.08.2025- la requerida acredita contar con parte de los insumos solicitados y la existencia de un proceso de compra en marcha (Expediente Nº 011276-D-2025) a través de la excepcional vía de la contratación directa por pedido de precios para dar respuesta a la brevedad, es decir, previo al dictado de la sentencia el procedimiento administrativo de compra estaba en curso.

Por su parte, en fecha 08.09.2025 un nuevo informe da cuenta que “En el día de la fecha será remitido al Departamento de Verificación Contable para su afectación presupuestaria y posteriormente se realizara el Proyecto del Acto Administrativo, que permitirá la emisión de la Orden de Compra respectiva y su efectiva entrega”.

De esta manera, no se evidencian los retrasos injustificados que lleven al Juez de amparo a dar por incumplida la obligación de la Obra Social.

Es preciso señalar en esta instancia que la conducta de la Obra Social IPROSS así como también el “plazo razonable y adecuado” al que refiere el sentenciante, se encuentran sujetos al Régimen de Contrataciones de la Provincia -Ley H 3186 de Administración Financiera y Control Interno del Sector Público Provincial, Decreto Reglamentario 1737/98 y modificatorios-, debiendo seguir los pasos administrativos neC.ios e imperativos para obtener la aprobación de la compra del material en cuestión, incluso si se realiza por contratación directa, lo que ha sido soslayado arbitrariamente por el Juez de amparo al requerir la fecha certera de adquisición de los insumos para tener por cumplida la obligación de dar respuesta, como así también pretender que la compra y respectiva entrega sea de manera inmediata, sorteando el procedimiento legal.

Es decir, resulta claro que no hubo negativa a proveer los insumos reclamados como así tampoco ha sido demostrada la inexistencia o insuficiencia de otras vías que permitan a la amparista obtener la protección que pretende.

Por otro lado, aun sin estar controvertida la cuestión médica y la  urgencia con la cual el médico tratante ha realizado el pedido de materiales quirúrgicos, en lo concreto los argumentos por los que el magistrado invoca el riesgo en la salud –así como también las secuelas que provocaría no realizar la intervención en lo inmediato - no tienen respaldo en opinión alguna que venga del mencionado profesional, basándose solo en  los dichos del amparista.

En el mismo sentido al sostener que “la ausencia de plazos claros impide que tanto el beneficiario como su grupo familiar puedan organizarse adecuadamente para afrontar tanto la intervención quirúrgica como el posterior período (postoperatorio y/o eventual rehabilitación, controles médicos, etc)”, lo que no puede ser tenido más que como algo hipotético, una presunción elaborada por el sentenciante.

En línea con la opinión que expongo, ese STJ ha señalado: “Es oportuno destacar que no basta una situación de demora para excepcionar el uso de las vías normales, desde que se trata de una carga común a todo aquel que acude pretendiendo el reconocimiento del derecho que le asiste. No puede utilizarse la vía del amparo para obviar los trámites legales aptos, más aun cuando las peticiones formuladas en sede administrativa han tenido el curso propio de las actuaciones exigibles para el asunto y no se ha acreditado que al interesado se le haya cercenado el derecho” (Conf. “HERMOSILLA”, Sent. 91/23).

Bajo esos señalamientos, luce evidente que la vía intentada se encuentra despojada de los extremos neC.ios que hacen a su procedencia.

Contrariamente, a través de la misma se ha reemplazado el cause ordinario del pedido, creando así una falsa idea en el justiciable que este es el camino a seguir cada vez que se requiere una prestación, violentando el principio de división de poderes con una clara invasión de las facultades propias de la administración.

En este punto bien vale recordar que las vías administrativas no pueden ser suplidas mediante la acción intentada, por cuanto deben ser tramitadas ante las autoridades respectivas, las que deben verificar los recaudos administrativos pertinentes, en cumplimiento de la ley, para su procedencia y/o plantear diferentes alternativas de solución (in re"CAÑUMIL” sentencia de fecha 21.09.23, entre otros).

Desde la plataforma fáctica descripta y conforme los conceptos trazados al inicio de mi estudio, incluso de adoptarse un criterio amplio relativo a la defensa del derecho de salud del afiliado y aun teniendo presente la premura que demanda su padecimiento,  no se advierte arbitrariedad, ilegalidad u omisión por parte de la Obra Social, por lo que la decisión que en el caso particular ha tomado el magistrado prescindiendo de la acreditación de elementos de la acción de amparo, no debe ser convalidada.

En similar circunstancia, en fallo reciente ese Cuerpo ha dejado de manifiesto que “En el contexto descripto, el amparo debió ser rechazado, toda vez que los elementos presentados a la magistrada evidenciaban la ausencia de los requisitos de viabilidad de la acción intentada, al verificarse la existencia de un trámite activo ante la obra social. Este Superior Tribunal de Justicia ha señalado en reiteradas oportunidades que la magistratura debe ser cuidadosa de la doctrina legal respecto de la notoriedad y constatabilidad de los actos que ameritan la acción; es decir que resulten palmarios, tangibles y manifiestos para acreditar la gravedad, urgencia e irreparabilidad y la inexistencia de otra vía (cf. STJRNS4 Se. 153/14 "Dreller", Se. 19/17 "Riffo", Se. 11/22 "Escobar", Se. 73/22 "Accomazzo", Se. 84/23 "Domínguez", Se. 134/23 "Messiniti", Se. 230/24 "Paredes", entre otras). Lo expuesto, no fue debidamente observado por la sentenciante, ante lo cual procede admitir el reproche en tratamiento” (Sentencia 108/2025 en autos “A.C.A. C/ Instituto Provincial de Seguro de Salud - Ipross S/ Amparo – Apelación” Exp. VR-00086-C-2025)

En otras palabras, el fallo deja ver que el juez de amparo -forzadamente- ha enmarcado el trámite bajo los parámetros del proceso de amparo, pasando por alto los requisitos de procedencia.

Como corolario de lo expuesto siendo que en el caso se presenta un apartamiento del marco jurídico, la insuficiente motivación del fallo dictado lo descalifica como acto jurisdiccional válido por lo que, a mi juicio, merece ser revocado.

                                         III

Por lo hasta aquí desarrollado, es criterio del suscripto que ese Superior Tribunal de Justicia deberá hacerse lugar al recurso de apelación de la Fiscalía de Estado, revocando la sentencia dictada por el Juez de amparo.

Es mi dictamen.

                     General Roca, 19 de septiembre de 2025.

Jorge Oscar Crespo

Procurador General

DICTAMEN Nº    149/25