Sres. Jueces:

I

Se confiere vista de las presentes actuaciones a esta Procuración General en los términos del art. 11 de la Ley K Nº 4199, a fin de que me expida sobre la apelación deducida en autos.

El representante de la Fiscalía de Estado de la Provincia interpuso recurso de apelación contra la sentencia de fecha 13 de julio de 2023 dictada por el Dr. Juan Huenumilla, Juez de la Cámara Segunda del Trabajo de la IIª Circunscripción Judicial con sede en la ciudad de General Roca.

El aludido resolutorio dispuso en lo pertinente: “1) Hacer lugar a la acción de amparo colectivo interpuesto por Padres y Madres de la Escuela N° 364, y en su consecuencia condenar al Ministerio de Educación y Derechos Humanos de la Provincia de Río Negro a que en el plazo de treinta (30) días presente un plan de trabajo a realizar en la Escuela N° 364, en la que detalle tiempos para el diseño, planificación y ejecución de un salón de usos múltiples y cocina, estableciendo que el inicio de tales tareas no podrá prolongarse más allá de ciento ochenta (180) días de aprobada la obra...”.

El remedio ha sido concedido en relación y con efecto suspensivo.

ANTECEDENTES DE LA CAUSA

Las presentes inician en fecha 29 de junio de 2023 a raíz de la acción de amparo interpuesta por padres y madres de alumnos y alumnas de la Escuela Primaria N° 364 de la ciudad de General Roca, la cual se dirige contra el Ministerio de Educación de la Provincia de Río Negro con el objeto de que se lo condene a realizar el diseño, planificación y ejecución de un Salón de Usos Múltiples (SUM) y un comedor para ese establecimiento educativo.

Relatan que la Escuela N° 364 ha sido el producto de la insistencia y el trabajo mancomunado de los padres en años de lucha. Sostienen que el edificio se logró hace trece años, aunque sin cubrir todas las necesidades, quedando pendiente parte de la construcción.

Manifiestan que el crecimiento de la población de la ciudad en la parte norte ha redundado en la expansión de la matrícula del establecimiento, generando mayor demanda de espacio físico y este año no se pudo dar respuesta a la altísima demanda de alumnos y alumnas ingresantes.

Explican que requieren en forma urgente un SUM y un comedor, más cocina y baños para estudiantes y docentes. También señalan que resulta necesario un depósito, ya que en la actualidad se utiliza el baño para estudiantes de inclusión con dicha finalidad.

Detallan que no cuentan con espacio cerrado para realizar educación física, actos escolares, encuentros festivos y actividades institucionales. Añaden que ante la falta de comedor, se tuvo que adaptar un aula a esos fines, porque la institución cuenta con jornada extendida para los grados superiores.

Informan que han realizado distintas actividades para reclamar mejoras y han presentado diversas notas solicitando formalmente un SUM, sin obtener respuesta de las autoridades. Por este motivo, solo les quedó la posibilidad de iniciar la presente acción de amparo.

Iniciado el trámite en base a lo dispuesto por la Ley Provincial 2779, se dio intervención tanto a DEMEI -atento la afectación de derechos de niños, niñas y adolescentes- como a la Defensoría de Pobres y Ausentes y se solicitó informe a las demandadas.

En fecha 05/07/2023 se llevó adelante audiencia entre las partes en el establecimiento educativo y se realizó un recorrido por las instalaciones de la escuela.

La Coordinadora del Consejo Escolar Alto Valle I, Sra. F.C., informó que estaban al tanto de la solicitud de los amparistas, pero que la falta de fondos imposibilitaba avanzar en una propuesta conciliatoria.

El 06/07/2023 el Secretario de Gestión y Asuntos Legales del Ministerio de Educación y Derechos Humanos, presentó su informe. Sostiene que no se verifica una violación al derecho a la educación.

Señala que la fijación de las políticas educativas, planificación, organización y administración, son privativas del Consejo Provincial de Educación (CPE) y finaliza sosteniendo que no corresponde judicializar la toma de decisiones administrativas, como las construcciones que requieren los accionantes.

Afirma que el Ministerio de Educación se encuentra haciendo relevamientos de los establecimientos educativos de General Roca para elaborar legajos de obras y la escuela de referencia se encuentra comprendida en estos relevamientos. Informa el procedimiento para la aprobación de partidas presupuestarias.

Adjunta gacetilla informativa, publicada en el sitio web del Ministerio de Educación el 06-06-2023 donde se mencionan obras de infraestructura en distintos establecimientos de la ciudad.

En la misma fecha, la Directora del Establecimiento eleva informe requerido sobre el funcionamiento de las instalaciones en la jornada diaria.

EL FALLO IMPUGNADO

Previa reseña de la causa, el Juez del amparo se expide en relación a los hechos que considera acreditados, la legitimación de los amparistas, el estado del establecimiento en cuestión, la utilización de los espacios y las distintas peticiones formuladas por los requirentes a las autoridades de Educación.

Seguidamente se refiere al derecho aplicable al caso concreto, concluyendo -luego de una extensa cita normativa y jurisprudencial- que en autos se cumplen los requisitos de admisibilidad de la acción de amparo por derechos colectivos, según lo prescribe la Ley 2779 (art. 3°, inc. b)

A continuación, pasa el magistrado a analizar la pretensión a la luz del marco normativo constitucional, convencional y de la jurisprudencia local haciendo especial alusión al fallo dictado en autos “V.” (STJRNS4, Se. 135/18 dictada por el Dr. Barotto como Juez del Amparo).

Afirma que: “en autos se verifican los aspectos tipificantes del amparo colectivo, las personas involucradas que firmaron el amparo y las presentaciones administrativas superan las 100, recordando que según lo informado por la Sra. Directora del establecimiento en aquellas notas, concurren más de 300 alumnos a la Escuela N° 364; la omisión generadora del perjuicio es la misma para todos y todas las amparistas; el bien vulnerado es el derecho a la educación, indivisible por naturaleza al resultar un proceso social y no individual; se reclama una misma pretensión, homogénea a pesar de la multiplicidad de actores; la relevancia o trascendencia social se verifica desde la raigambre constitucional y convencional del derecho vulnerado; las derivaciones sociales y económicas, al igual que en el caso referido, no se verifican aquí”.

Entiende que el derecho a la cultura y a la educación poseen una vinculación de tal magnitud que ambas merecen un tratamiento especial y tuitivo, máxime cuando se encuentran vinculados directamente niños y niñas que requieren de la intervención judicial.

Así, indica que corresponde impartir órdenes similares a las contenidas en la sentencia del caso "V." supra citado y resuelve en los términos que fueran transcriptos al inicio del presente dictamen.

MEMORIAL DE AGRAVIOS

Plantea el apoderado estatal que en la Escuela en cuestión se cumple con el dictado de las clases según la currícula fijada por el Ministerio de Educación y no se ha constatado ausencia de la prestación educacional hacia los menores que allí concurren.

Destaca que dicho punto es crucial en la vía elegida por los actores, dado que no hay ausencia de derecho –a la educación- sino que existe una disconformidad en la forma que se presta el mismo, lo cual no puede nunca habilitar la excepcionalidad de la vía intentada.

Hace notar que en autos se ha informado que el Ministerio de Educación y DDHH se encuentra llevando a cabo distintas obras en la ciudad de General Roca, a la vez que se realizan diversos relevamientos para generar nuevos proyectos de arquitectura escolar, entre los cuales se contempla la ampliación de la Escuela Primaria 364.

Enfatiza que la sentencia ha decidido en política educativa, se inmiscuye en la organización de partidas presupuestarias del Ministerio y obliga a realizar una obra sin tener en cuenta las prioridades de los educandos en general.

Reitera que la educación se está brindando, y por tanto no existe una situación de carácter extremo o ausencia del Estado que amerite la viabilidad de la vía deducida.

Finalmente se agravia del plazo impuesto en la sentencia para el cumplimiento de la condena (treinta días para presentar un plan de trabajo, el cual no podrá prolongarse más allá de ciento ochenta días de aprobada la obra).

Al respecto alega que el fallo viola no solo la política de infraestructura educativa del Ministerio de Educación y las prioridades fijadas por el mismo, sino que también viola las leyes de contratación y presupuesto (Ley Nº 3186 Ley de Administración Financiera y Control Interno del Sector Público Provincial y Ley J Nº 286 de Obras Públicas).

CONTESTE DEL TRASLADO

La defensora oficial de los amparistas contesta los agravios expresados por la Provincia y solicita se rechace el recurso de apelación interpuesto.

Inicialmente peticiona se declare desierto el recurso incoado alegando que el memorial en responde no contiene una crítica concreta y razonada del decisorio recurrido.

Posteriormente, apunta que la demandada justifica las condiciones de hacinamiento en la escuela, destacando el riesgo para la salud de los niños debido a la presencia de insectos, arañas y alacranes en el patio de la escuela, que es donde deben reunirse a falta de un SUM.

En este contexto -sostiene- el amparo se presenta como el medio adecuado para tutelar en debida forma el derecho de aprender y el derecho a la educación de los niños y adolescentes, ya que es una vía rápida y expedita para proteger derechos fundamentales cuando existe una situación de urgencia o gravedad. 

INTERVENCIÓN DEL DEFENSOR GENERAL

El Dr. Ariel Alice expresa liminarmente que ha requerido la intervención de la Oficina de Servicio Social a efectos de obtener información actualizada de la situación debatida en autos, desde donde se mantuvo contacto telefónico con una de las amparistas, quien manifestó que siguen sin respuestas por parte del Ministerio de Educación.

Seguidamente adhiere a la contestación del recurso de apelación presentada por la Defensora de Pobres y Ausentes e indica -en esencia- que la sentencia cuestionada ha ponderado de manera adecuada los derechos a la educación y al desarrollo integral de los niños y niñas que asisten a la Escuela N° 364 de General Roca.

Afirma que si bien es cierto que el diseño de las políticas educativas se encuentra a cargo del Poder Ejecutivo provincial, no puede desconocerse que cuando dichas políticas ocasionan un perjuicio a los derechos de los niños, niñas y/o adolescentes, le corresponde al Poder Judicial intervenir a efectos de garantizar los derechos constitucionales/convencionales vulnerados, conforme acontece en autos.

En relación al plazo de cumplimiento estipulado en la sentencia, entiende que el mismo se justifica en función de la debida tutela que requiere de una solución urgente.

II

Ingresando al análisis del recurso de apelación deducido, iré adelantando que, en consideración a los planteos expuestos por el apelante, el remedio merece ser receptado favorablemente, en tanto la acción deducida no reúne -en mi opinión- los presupuestos formales que permitan viabilizar esta excepcional vía.

Cabe recordar que los amparistas, a través del proceso constitucional del amparo, pretenden que el Ministerio de Educación de la Provincia proceda a realizar el diseño, planificación y ejecución de un Salón de Usos Múltiples (SUM) y un comedor para la Escuela N° 364 de la ciudad de General Roca.

En este orden, es dable indicar en primer término que el máximo Tribunal de la Nación ha dicho que los derechos de raigambre constitucional, así como los principios y garantías consagrados en la Constitución Nacional, no son absolutos sino que deben ser desplegados con arreglo a las leyes que reglamentan su ejercicio, en la forma y extensión que el Congreso, en uso de sus facultades propias, lo estime conveniente a fin de asegurar el bienestar general (arts. 14 y 28 de la Constitución Nacional), con la única condición de no ser alterados en su substancia. (CSJN, Fallos: 341:919). Si bien es cierto que este precedente se trataba de una materia distinta a esta, el concepto es aplicable al tema en análisis.

Al mismo tiempo, no puede soslayarse que el amparo es un remedio utilizable en las delicadas y extremas situaciones en las que, por carecer de otras vías idóneas o aptas, peligra la salvaguarda de derechos fundamentales, por esa razón su apertura exige circunstancias muy particulares, caracterizadas por la presencia de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta y la demostración del daño concreto y grave ocasionado, que solo puede eventualmente ser reparado acudiendo a aquella. (STJRNS4, Se. 08/22 “T.”).

Bajo dicha tesitura, debe tenerse en cuenta que del informe elaborado por la Coordinadora del Consejo Escolar Alto Valle Este I -adjunto al memorial de agravios- se desprende que: “el establecimiento cumple con la normativa vigente en relación a los Acuerdos Paritarios Homologados según la Resolución N° 146/94”.

Allí se consigna además que: “el edificio no ha tenido interrupciones por problemas edilicios aplicables a la Resolución 3310/18, reuniendo las condiciones de seguridad e higiene. En tanto, los sanitarios y aulas son acordes a la aplicación de normativa escolar en cantidad y superficie”.

A través del informe de fecha 06/07/23 la Directora del Establecimiento realizó una descripción de los espacios con que cuenta actualmente el edificio educativo y en la Nota N° 2627 SIEMEyDDHH/2023 se exponen las actuales gestiones estatales llevadas a cabo a fin de elaborar el proyecto de ampliación de la Escuela Primaria 364 (vgr., distintos relevamientos en el lugar).

Asimismo, en la Nota referenciada se explica que los proyectos de nuevas obras requieren de las autorizaciones correspondientes de las partidas presupuestarias aprobadas por la legislatura de la Provincia de Río Negro y/o por los organismos nacionales para los futuros ejercicios económicos de índole provincial o nacional. Ello, además de las priorizaciones, planificación y/o programación que la política educativa requiera para el sistema en su conjunto; por lo que la apertura del expediente se llevará a cabo una vez reunidas las condiciones expresadas con las intervenciones de las distintas áreas, organismos provinciales y/o nacionales que correspondan en cumplimiento de la Ley Orgánica de Educación 4819, la cual establece la organización y gobierno de la educación.

De este modo, he de dejar en claro que no se desconoce la problemática que aqueja a los alumnos y docentes que asisten al establecimiento en virtud de la falta de un Salón de Usos Múltiples (SUM) y un comedor, con las molestias que ello ocasiona al tener que adaptar otros espacios para ser utilizados a tal fin.

No obstante, observo que la vía excepcional escogida por los amparistas no resulta ser el camino adecuado, en tanto el acceso a la educación -aún con ciertas deficiencias estructurales- está garantizado.

En efecto, no se encuentra controvertido que en el establecimiento se cumple con el dictado de las clases conforme la currícula fijada por el Ministerio de Educación. Tampoco se ha invocado ausencia del alumnado debido a problemas edilicios por falta de espacio.

Por otra parte, pese a lo manifestado por los actores en la presentación inicial, no luce debidamente acreditado en autos que en el presente año la Escuela no haya podido, aun con dificultades,  dar respuesta a la demanda de alumnos y alumnas ingresantes.

Ese Superior Tribunal ha sostenido reiteradamente que las acciones procesales específicas (arts. 43 a 45 de la Constitución Provincial) quedan reservadas para los casos de extrema urgencia y de una gravedad tal que habilitan al Juez a proveer el amparo del derecho vulnerado, pero no todo desconocimiento de un derecho pone en acto esta intervención excepcional (cfr. STJRNS4, Se. 67/20 “OBSERVATORIO DE DERECHOS HUMANOS”).

En idéntico sentido, ese Cuerpo ha dicho que la acción de amparo -mandamus, amparo, prohibimus- sólo procede cuando se han cercenado derechos y garantías constitucionales que no encuentran adecuados medios para su defensa. Puesto que en las acciones previstas en los arts. 43, 44 y 45 de la Constitución Provincial son de imprescindible acreditación los requisitos de urgencia, gravedad, irreparabilidad del daño e ilegalidad manifiesta, requisitos que adquieren valor jurídico cuando caracterizan una violación a un derecho constitucional, pero no a cuanta violación soporte todo derecho consagrado por el constituyente. (STJRNS4, “OBSERVATORIO DE DERECHOS HUMANOS”, supr. cit.).

En lo específicamente vinculado al tema en cuestión, ese Alto Tribunal sostuvo: “...ante reclamos de equipamiento e infraestructura de servicios por parte del Estado, los magistrados deben asumir un rol de cautela, por cuanto no resulta saludable ni conveniente para el ordenamiento de una República con "división de poderes" si ello termina constituyéndose en una práctica habitual para que las cosas se hagan, ya que no existe ni debe instalarse el "gobierno de los jueces" y son los funcionarios de la Administración, los que tienen que asumir en plenitud el cumplimiento de sus deberes...” (STJRNS4, Se. 20/08 “PADRES Y MADRES ALUMNOS CEM 123”).

Por último, no resulta ocioso reiterar que: “la fijación de políticas educativas, como así también la planificación, organización y administración del sistema son, por imperio Constitucional, privativas de las autoridades educativas. Sabido es que no incumbe al Poder Judicial juzgar sobre la oportunidad, mérito o conveniencia de las decisiones propias de los otros poderes del Estado y que la misión más delicada de la justicia es la de saber mantenerse dentro del ámbito de su jurisdicción, sin menoscabar las facultades que incumben a otros poderes (STJRNS4 Se. 189/15 "C.", "B." ya citado, entre otros)”; (cfr. STJRNS4, Se. 101/20 “O.”).

En consecuencia, toda vez que en el sub exámine no se encuentran acreditados los extremos necesarios para la procedencia de la acción constitucional excitada -arbitrariedad, irreparabilidad del daño, urgencia o peligro en la demora, imposibilidad de ocurrir por ante otras vías- considero que cabe receptar el recurso de apelación interpuesto por la demandada.

III

Como corolario de lo hasta aquí desarrollado, opino que ese Tribunal cimero debe hacer lugar a la apelación interpuesta por la Fiscalía de Estado de la Provincia, conforme los fundamentos antes expuestos.

Es mi dictamen.

                                                   Viedma, 31de agosto de 2023

DICTAMEN Nº 85/23.