Sres. Jueces:
I
Se corre vista de las presentes actuaciones a esta Procuración General en los términos del art. 798 del CPCC y art.11 inc.p) de la Ley K Nº 4199.
LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
En mi anterior intervención -Dictamen N° 43/21 PG- realicé una breve reseña de la demanda promovida por la Provincia de Río Negro, motivo por el cual habré de remitirme inextenso a lo allí expuesto en honor a la brevedad.
Sólo recordaré que el Fiscal de Estado de esta Provincia promovió demanda de inconstitucionalidad (art. 207 inc. 1º Constitución Provincial) contra la Municipalidad de Chimpay, a efectos de impugnar la Ordenanza Municipal N° 06/2020 dictada por el Concejo Deliberante de esa localidad que dispone la municipalización de la Ruta Nacional 22 en el tramo comprendido entre el kilómetro 1.045 y 1.050, así como la colocación de letreros sobre esa Ruta Nacional que indiquen adecuadamente Zona Urbana, Radarizada, entre otras cuestiones.
Señala que dicha ordenanza resulta violatoria de las disposiciones pertinentes de la Constitución Nacional (arts. 14, 75 inc. 13, 121); Constitución Provincial (arts. 139 inc. 14 y 17, 225, 229 y ccdtes.); ley nacional 24449 y leyes provinciales 5263 y 5379 y solicita en consecuencia que el Superior Tribunal de Justicia declare inconstitucional la norma, aclarando que el Municipio no tiene competencia para ejercer poder de policía, control de tránsito y seguridad vial sobre el tramo de la ruta Nacional 22 que atraviesa la Comuna.
AUTO INTERLOCUTORIO
Mediante sentencia interlocutoria nro. 2021-01-08 el Superior Tribunal de Justicia resolvió rechazar las excepciones de incompetencia y de falta de legitimación activa de la actora planteadas por el apoderado de la Municipalidad de Chimpay, y rechazar el recurso de reposición deducido por la parte demandada contra el Auto Interlocutorio N° 6/21 que habilitó la medida cautelar solicitada por la actora hasta que se resuelva el fondo planteado en la presente acción.
PRESENTACIÓN DEL MUNICIPIO DE CHIMPAY
En fecha 28/05/21 se presenta el apoderado de la Municipalidad de Chimpay acompañando la ordenanza N° 22/2021 de fecha 26 de Mayo de 2021 mediante la cual se deroga la ordenanza N° 06/2020 que dio origen a estas actuaciones. Por lo expuesto, solicita se archiven las presentes actuaciones.
CONTESTACIÓN DE LA FISCALIA DE ESTADO
El apoderado estatal solicita se rechace el pedido de archivo de las actuaciones y se declare la inconstitucionalidad de los artículos 2 y 3 de la Ordenanza N° 22/2021, juntamente con la Ordenanza 06/2020, con costas.
Indica que se mantiene el interés de la Provincia de obtener una declaración judicial de inconstitucionalidad de la ordenanza 06/2020, toda vez que la derogación que se denuncia es solo aparente porque no avanza en fundamentos materiales y sustanciales que hagan suponer que la pretendida Municipalización de la ruta Nacional 22 ha finalizado.
Considera que la situación fáctico-jurídica es idéntica a la que surge de la Ordenanza 06/2021 que diera origen a la presente acción, y que este hecho nuevo (dictado de la Ordenanza 22/2021) violenta idénticas normas y derechos, por lo que solicita -por principio de economía procesal- que se decrete también en autos la invalidez constitucional de la nueva preceptiva comunal.
TRAMITACIÓN
De la ampliación de demanda se corrió traslado a la Municipalidad de Chimpay sin que ésta se haya expedido al respecto.
El 15/10/21 se abrió a prueba la causa por el término de treinta y cinco (35) días (art. 798 CPCC), proveyéndose las medidas probatorias ofrecidas por las partes.
El 08/09/22 se clausura la etapa probatoria y se colocan los autos para alegar, presentando su alegato la Fiscalía de Estado únicamente.
II
Ingresando al análisis de la cuestión que nos ocupa, es dable remarcar que la declaración de inconstitucionalidad constituye la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia ya que configura un acto de suma gravedad o última ratio del orden jurídico, por lo que no debe recurrirse a ella sino cuando una estricta necesidad lo requiera y no exista la posibilidad de una solución adecuada del juicio a la que cabe acudir en primer lugar; conforme STJRN4, Se. 14/19 "Y.", con citas de CSJN, Fallos: 338:1444.
En esa línea, se ha interpretado que para decretar la invalidez de una norma deben mediar motivos reales que así lo impongan; esto es, una demostración concluyente de su discordancia sustancial con las mandas de la Constitución que se dicen vulneradas (STJRNS4, Se. 70/18 "YSUR Energía Argentina S.R.L.").
En consideración a ello, y al carácter restringido y excepcional de la intervención del Superior Tribunal de Justicia en instancia originaria, la acción de inconstitucionalidad prevista en el inciso 1º del artículo 207 de la Constitución Provincial -reglamentada por los artículos 793 a 799 del Código Procesal Civil y Comercial- recae exclusivamente respecto de leyes, decretos, ordenanzas o reglamentos que estatuyan de manera genérica sobre materia regida por aquélla; es decir, normas generales e impersonales, por oposición a las individuales o particulares destinadas a regir en casos determinados, en ese sentido STJRNS4 Se. 76/14 “P.”; STJRNS4 Au. 11/15 “CLUB SOCIAL Y DEPORTIVO ALAS ARGENTINAS” y Se. 62/17 “FISCAL DE ESTADO”, entre otros.
Teniendo en cuenta dichos parámetros, ese STJ ha manifestado que el objeto de la demanda de autos finca en esencia en la afectación de competencias reservadas al Estado Provincial -art(s). 121 de la CN y 139 inc(s). 14 y 17 de la CP- y en el ejercicio del poder de policía que ejerce sobre la ruta nacional en orden al marco normativo aplicable y a las delegaciones que ha realizado la Nación a favor de la Provincia, por lo que ha entendido que podría estarse frente a un caso de gravedad institucional que habilitaría la competencia de ese Cuerpo para expedirse en el asunto en los términos del art. 207 inc. 1 de la Constitución de la Provincia, en consonancia con los arts. 793 a 799 del Código Procesal Civil (v. Au. 2021-I-8).
Sentado lo anterior, merece destacar que el apoderado del Municipio demandado ha informado que el 26 de Mayo de 2021 el Concejo Deliberante de Chimpay dictó la Ordenanza N° 22/2021 derogando expresamente la Ordenanza Municipal N° 06/2020 cuya declaración de inconstitucionalidad motivara a la actora a incoar la presente acción.
Frente a ello, la Fiscalía de Estado manifestó su interés en la prosecución de la causa, haciendo extensiva la pretensión de declaración de inconstitucionalidad a la nueva ordenanza sancionada.
Ante este panorama, he de mencionar que las citadas ordenanzas difieren únicamente en el texto de su artículo primero (la Ordenanza N° 06/2020 dispone “la municipalización de la Ruta Nacional 22, en el tramo comprendido entre el kilómetro 1.045 y 1.050”, mientras que la Ordenanza N° 22/2021 resuelve derogar su par N° 06/2020), siendo exactamente iguales en lo que respecta al texto de los artículos segundo, tercero y cuarto:
“ARTICULO SEGUNDO: Dispóngase la colocación de letreros que indiquen adecuadamente Zona Urbana, Radarizada, y todo otro cartel que indique las precauciones de seguridad, que estén en un todo de acuerdo con la normativa legal vigente de la ley 24449 y sus anexos, sobre la Ruta Nacional 22. ARTICULO TERCERO: Facultase al Departamento Ejecutivo a gestionar ante los organismos correspondientes, la ejecución de las obras reguladas por esta normativa. ARTICULO CUARTO: Regístrese, publíquese en BOLETIN OFICIAL, dese amplia difusión, comuníquese, tómese conocimiento las áreas correspondientes y cumplido archívese”.
De esta manera, consideró que asiste razón al actor en cuanto expresa que surge evidente la intención del Municipio de Chimpay -plasmada en ambas ordenanzas- de ejercer el Poder de Policía sobre aquel tramo de la ruta nacional, atribuyéndose competencias inherentes al control de tránsito y seguridad vial que -a tenor de lo que expresa la demandante- no le serían propias.
En consecuencia, puede afirmarse que en autos el tema a decidir se ciñe a determinar si las normas comunales colisionan con los postulados constitucionales al interferir de modo directo e inmediato con el ejercicio de atribuciones exclusivas de la Provincia de Río Negro en la materia.
Inicialmente, comenzaré por señalar que el criterio dominante tanto en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación como en la doctrina argentina ha sido el de incluir a los caminos nacionales en la cláusula de comercio de la Constitución Nacional (art. 75 inc. 13 CN), por lo que es facultad del Congreso de la Nación legislar sobre los mismos en forma “exclusiva” (cfr. CSJN, Fallos 283:251).
Sin perjuicio de lo anterior, deviene necesario aclarar que la mera circunstancia de que los caminos nacionales sean de propiedad exclusiva de la Nación no afecta el poder de policía de las provincias y municipalidades dentro de sus respectivas jurisdicciones, en tanto no sea incompatible con el ejercicio de facultades exclusivas o concurrentes de la Nación.
Sabido es que las provincias conservan todo el poder no delegado en el gobierno federal (art. 121 Const. Nacional), y al respecto la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido en primigenios precedentes que "Es un hecho, y también un principio de derecho constitucional, que la policía de las provincias está a cargo de sus Gobiernos locales, entendiéndose incluido en los poderes que se han reservado, el de proveer lo conveniente a la seguridad, salubridad y moralidad de sus vecinos; y que por consiguiente, pueden lícitamente dictar leyes y reglamentos con estos fines..." (CSJN, Fallos: 7:150).
En relación a los municipios, se afirma que los poderes que la provincia se reserva no son exclusivos, sino que debe compartirlos con aquellos “comunidad natural, célula originaria y fundamental de la organización política e institucional de la sociedad” por expreso imperativo de los arts. 5 y 123 de la Constitución Nacional y art. 225 de la Constitución Provincial.
No obstante, las provincias y municipios no pueden dictar normas que restrinjan, alteren o menoscaben la jurisdicción federal sobre el camino nacional (art. 126 Const. Nacional).
El Poder de Policía local encuentra los siguientes límites: 1) No obstruir el libre tránsito; 2) Que su ejercicio no resulte incompatible con disposiciones de igual naturaleza dictadas por las autoridades de la Nación en uso de una atribución legítima; 3) No desviarse de las finalidades propias del control policial (cfr. Barrera Buteler, Guillermo E. en “El Poder de policía de tránsito municipal sobre rutas nacionales y provinciales” -Cita On line:TR LALEY AR/DOC/20606/2001- con cita a Frías, Pedro J., "Introducción al Derecho público provincial", p. 30, Ed. Depalma, 1980).
Así, de existir colisión de regulaciones en materias que podrían considerarse concurrentes, la legislación federal posee supremacía sobre la provincial y municipal (cfr. art. 31 Const. Nacional)
En cuanto refiere a la materia “tránsito”, advierto que la Constitución Provincial adjudica a la legislatura la potestad para dictar el código vial (art. 139 inc. 14 C.P.)
Luego, mediante ley 5263 (art. 2) la Provincia de Río Negro adhirió a la Ley Nacional Nº 24.449 y sus modificatorias. Asimismo, por Ley 4325 adhirió a la Ley Nacional 26.363 que crea la Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV) y modifica parcialmente la Ley 24.449.
Por su parte, el Municipio accionado adhirió en todos sus términos a la reforma de la Ley Provincial N° 5263 mediante el dictado de la ordenanza 19/2019.
Detallado sucintamente el marco normativo que regula el asunto que nos compete y retornando al examen de las ordenanzas impugnadas, se observa nítida la decisión del Municipio de Chimpay de disponer la colocación de cartelería que sindique “Zona Urbana, Radarizada, y todo otro cartel que indique las precauciones de seguridad” sobre la Ruta Nacional 22 (art. 2°, ordenanza 22/21), lo que constituye -a mi criterio- un claro exceso de competencia municipal.
Indudablemente, la colocación de cartelería traduce la voluntad de la comuna de instalar radares sobre la Ruta Nacional, y si bien en el mentado artículo se consigna la frase “que estén en un todo de acuerdo con la normativa legal vigente de la ley 24449 y sus anexos”, el concejo deliberante de Chimpay no puede obviar que es la Agencia Nacional de Seguridad Vial la autoridad de aplicación de las políticas y medidas de seguridad vial nacionales y máxima autoridad nacional para autorizar la colocación de sistemas automáticos y semiautomáticos de control de infracciones sobre caminos, rutas y autopistas de jurisdicción nacional, de conformidad con lo regulado por el inciso ñ) del artículo 4° de la Ley N° 26.363.
A su vez, en virtud del art. 8 inc. 12 y 36 de la ley 5263 (norma a la cual Chimpay adhirió por ordenanza 19/19) es la Agencia Provincial de Seguridad Vial (APVS) la autoridad competente a nivel provincial para autorizar el uso de radares en el territorio de Río Negro, jurisdicción provincial y municipal, “sin perjuicio del cumplimiento previo de las exigencias de las Leyes Nacionales N° 19.511 y N° 25.650 y Resolución Nº 753/98 de la Secretaría de Industria, Comercio y Minería de la Nación”.
En su contestación de demanda, la accionada menciona que el alcance y legitimidad de la ordenanza en cuestión se encuentra otorgado por la autonomía municipal constitucionalmente consagrada (art. 123 C.N. y art. 225 C.P.).
Al respecto, opinión que si el municipio entendía que la materia reglada es propia de su poder de policía y que hace a su régimen autonómico, no debió entonces adherir a la Ley Provincial de Tránsito N° 5263 sino todo lo contrario, debió impugnar judicialmente la validez constitucional de aquella ley provincial.
Pero al margen de dicha contradicción, a la luz de la normativa vigente puede concluirse -como ya lo ha hecho ese STJ en anteriores pronunciamientos- que “...las atribuciones conferidas a los municipios no pueden ser ejercidas extramuros del reparto constitucional de competencias entre las provincias y la Nación, establecido por el poder constituyente nacional y provincial, es decir que no pueden exceder los ámbitos en los que se desenvuelven análogos poderes de la autonomía provincial y de la Nación, en el marco de un estado federal, lo que impone una necesaria coordinación y armonización del ejercicio de esas atribuciones” (Cf. STJRNCO, Se. 93/06 “T.”).
Ello es así, en tanto nuestra Constitución Provincial establece en el art. 229 inc. 15 que el Municipio “ejerce el poder de policía e impone sanciones en materia de su competencia” (el destacado me pertenece).
Por lo tanto, reitero que las ordenanzas sancionadas en ejercicio de esta facultad municipal deben necesariamente ser compatibles en sus lineamientos básicos con las normas nacionales y provinciales vigentes en la materia, pues de lo contrario existiría incompatibilidad en el ejercicio conjunto de los poderes concurrentes, lo que haría ceder las atribuciones locales en favor de las atribuciones federales en virtud del principio de supremacía del art. 31 de la Constitución Nacional.
A mayor abundamiento, la Ley 24.449 establece en su art. 2 que la autoridad local podrá dictar normas exclusivas, siempre que fueran accesorias a las de esa ley, estableciendo que las mismas "no deben alterar el espíritu" de la ley nacional, preservando su "unicidad" y garantizando "la seguridad jurídica del ciudadano".
Ese Superior Tribunal de Justicia tiene dicho que: “El poder de policía es consustancial al deber primigenio de todo gobierno en el marco de sus propias jurisdicciones, de proteger la vida, la propiedad, la seguridad, la moralidad y la salud, entre otros cometidos esenciales, de los habitantes comprendidos en el ámbito subjetivo y objetivo de actuación de esas potestades. Este poder, sin embargo, tiene limitaciones: las normas sustentadas en él serán antijurídicas si repugnan a algún principio constitucional, o incurren en contradicción con el texto o el espíritu de la Constitución -Nacional o Provincial- o las leyes que en su consecuencia se dicten” (STJRNS4, Se. 135/13, “PROVINCIA DE RIO NEGRO C/ MUNICIPALIDAD DE ALLEN”).
En función de lo hasta aquí desarrollado, considero que la normativa municipal puesta en crisis avanza sobre facultades de la Nación y de la Provincia, correspondiendo –por ende- que sea declarada su inconstitucionalidad.
III
Por lo precedentemente expuesto, habida cuenta de la afectación a los preceptos invocados, considero que ese Superior Tribunal deberá declarar la inconstitucionalidad de la Ordenanza N° 22/2021 del Municipio de Chimpay.
Es mi dictamen. Viedma, 21 de octubre de 2022.
DICTAMEN Nº 95/22 |
