Sres. Jueces:
I
Se confiere vista de las presentes actuaciones a esta Procuración General, a fin de que me expida previo a resolver el recurso de apelación deducido y sustanciado en autos (art.11 inc. p Ley K Nº 4199).
El remedio es incoado por la parte actora, contra la sentencia de la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y de Minería de la Primera Circunscripción Judicial de fecha 22.07.25 mediante la cual resolvió rechazar la demanda interpuesta por la empresa Diaxon Sociedad Anónima.
ANTECEDENTES
De las actuaciones surge que en fecha 11.12.18 la firma DIAXON Sociedad Anónima mediante su apoderado, Guillermo Campano, se presenta ante el Juzgado Civil, Comercial, de Minería y Sucesiones N° 3 de esta ciudad e interpone demanda contra el Instituto Provincial del Seguro de Salud (IPROSS) por cobro de pesos -por la suma de pesos doscientos setenta y seis mil cuatrocientos cuarenta y dos ($276.442)- en concepto de capital más intereses calculados desde la fecha de mora.
Señala la existencia de una relación contractual con el Instituto por la provisión de medicamentos e insumos los cuales se encontraban impagos.
A fin de acreditar el monto acompaña facturas referidas a dicha vinculación emitidas a partir de octubre de 2013. Denomina la forma de ejecución contractual como la de un pliego, por el cual la Obra Social generaba órdenes de compra que provocaban el envío de los insumos con remitos por parte de la empresa y que la entrega final a los pacientes se efectuaba mediante las farmacias seleccionadas por la demandada.
Asimismo, describe el trámite que habría seguido en la instancia administrativa, sosteniendo que el agotamiento de la misma se efectuó mediante una reclamación presentada ante el Sr. Gobernador el 23.05.18.
Agrega que el 09.11.18 presentó una solicitud de pronto despacho y ante la falta de pronunciamiento deduce la presente acción.
A continuación, el Juez Civil se declara incompetente y procede a elevar las actuaciones a la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y de Minería de esta Circunscripción Judicial asumiendo dicho Tribunal la competencia el 14.03.19.
Seguidamente, interviene la Comisión de Transacciones Judiciales y luego se da traslado de la demanda a la Provincia de Río Negro.
El día 27.11.19 se presenta el Estado Provincial oponiendo excepción de inhabilitación de instancia sosteniendo que la empresa debió solicitar y presentar las certificaciones de deuda -cf. art. 88° del Reglamento de Contrataciones Administrativas de la Provincia-.
Subsidiariamente contesta demanda afirmando la inexistencia de deuda exigible en virtud del incumplimiento de los presupuestos esenciales que prevé el aludido reglamento de contrataciones (solicitar y acompañar certificaciones de deuda o bien acreditar la tramitación de un procedimiento por legítimo abono).
Finalmente, aclara que los intereses solicitados tampoco pueden ser receptados favorablemente, pues los mismos se deben desde la extensión del certificado de deuda.
De las actuaciones surge que las partes, en varias oportunidades, acordaron la suspensión de los términos procesales a los fines de intentar llegar a un acuerdo, lo que no arrojó resultado positivo y en consecuencia en fecha 04.07.22 se reanuda el trámite.
En atención a ello en fecha 05.09.22 por Presidencia de la Cámara se resolvió no hacer lugar a la excepción de falta de habilitación de la instancia articulada por la demandada.
Seguidamente se abrió la causa a prueba y, clausurada dicha etapa procesal, se pusieron los autos para alegar.
FALLO IMPUGNADO
Con voto del Dr. Gustavo Bronzetti Núñez comienza el tribunal describiendo las pociones asumidas por las partes.
Precisa que el objeto del conflicto se circunscribe a determinar si corresponde o no hacer lugar a la demanda de cobro de pesos por facturas presuntamente impagas en el marco de lo que pareciera ser un “contrato informal” entre la distribuidora y el Estado provincial, adelantando su postura negativa a la pretensión.
En ese cometido, aludiendo al art. 42 segundo párrafo de la Ley Orgánica K N° 5731, tiene presente que el Superior Tribunal de Justicia se ha pronunciado sobre casos sustancialmente análogos al de autos, estableciendo a través de su jurisprudencia un compendio de requisitos de procedencia.
Bajo esa línea formula un repaso de los precedentes del Máximo Tribunal de la Provincia -con diversa integración- in re “AUDIOVISUAL SYSTEMS” Se. 106/17 -voto mayoritario del Dr. Apcarián-; “TABORDA” (Se.48/18); “GAVAZZA” (Se.63/19) y “DOROS” (Se.86/21) a los cuales me remito en honor a la brevedad.
Del repaso jurisprudencial el magistrado expresa que, aun agotando correctamente la vía administrativa, frente a una contratación administrativa irregular o inexistente, el actor no puede demandar por cobro de pesos como si el Estado se encontrara sujeto a las mismas reglas de derecho privado que un ciudadano común.
Entiende que de la Doctrina Legal aludida surge que la administración pública provincial se encuentra sujeta a reglas de contratación propias que el proveedor debe conocer. Concluye que la actora no ha propuesto la acción dentro de alguno de los marcos posibles.
Aclara que, si bien inicialmente se rechazó la excepción de inhabilitación de instancia interpuesta por la demandada, aquella defensa no progresó por cuanto existía prueba pendiente de producción que -eventualmente- podría sostener la habilitación de la acción, lo cual en modo alguno contradice la solución que propicia.
Postula que “...en ese momento si bien se analizó la norma de aplicación, considerando que el requerimiento de la certificación de deuda es facultativo para el proveedor, ello impedía descartar el correcto agotamiento de la vía y/o de la existencia de una contratación regular. Ahora bien, sustanciado el proceso, finalmente ha quedado acreditado que entre el actor y la demandada no existió una contratación administrativa regular o, por lo menos, no para amparar el pretendido cobro de las facturas aquí intentado. La demanda no puede prosperar tal y como fue planteada, puesto que para ello el actor debía no solo acreditar la existencia de una contratación regular, aprobada por autoridad competente en el marco de la Ley H 3186 y el Reglamento de Contrataciones del Estado (RCE) aprobado por Dec. 1737/98, sino haber cumplido el trámite establecido en los arts. 85° a 89° de la última norma”.
Afirma que, frente a esa realidad, el actor debió tramitar un reclamo administrativo por legítimo abono -mecanismo especial y excepcional- para evitar que, frente a una contratación irregular o inexistente, el proveedor del Estado se vea perjudicado patrimonialmente.
“Ello no significa poner al contratante irregular en pie de igualdad con los proveedores contratados regularmente, sino todo lo contrario. Tan es así que, el beneficiado por un legítimo abono, solo verá compensado no por el valor facturado sino por la 'valuación estimada' para ese bien o servicio a momento de la prestación, determinado por una comisión especial designada al efecto. Y, además, ese monto máximo a reconocer a valores 'históricos' aceptados por la Administración, solo devengará intereses desde que el legítimo abono es declarado por acto administrativo, y siempre en el marco de los arts. 87°, 89° y c.c. del RCE.”.
A mayor abundamiento, señala que el actor tampoco encuadró el reclamo como de enriquecimiento sin causa, ni intentó demostrar el empobrecimiento de la empresa y el consecuente enriquecimiento ilícito del Estado.
Finalmente, en cuanto a las costas, valorando la conducta procesal de las partes, aplica el principio objetivo de la derrota (conf. artículo 62, primer párrafo, del CPCC, vigente).
Finalmente, argumenta respecto de los montos de regulación de los honorarios de los profesionales intervinientes, a lo que remito para su lectura.
Por lo expuesto, propone no hacer lugar a la demanda de DIAXON SOCIEDAD ANÓNIMA, imponer las costas a la actora vencida y regular los honorarios en la forma referida.
Seguidamente la Dra. María Luján Ignazi, adhiere a la solución propuesta, por compartir los argumentos sufragando en igual sentido.
A igual interrogante, el Dr. Ariel Gallinger, atento la coincidencia de criterio se abstuvo de sufragar.
DEL MEMORIAL DE AGRAVIOS
El recurrente se agravia en tanto afirma que el Tribunal consideró la relación que lo unió con el Estado como un contrato informal y endilgó la presunción de falta de pago.
En ese sentido afirma que esos dos graves errores, producto de una falta de cotejo y/o merituación de la prueba producida y especialmente del expediente administrativo, resulta ser la causa fuente de la nulidad que emerge del decisorio.
Asimismo, expone que el Juez del voto rector sostiene que se trata de facturas presuntamente impagas cuando ha quedado acreditado que se trata de facturas reclamadas y no abonadas por el demandado.
Expresa que su parte inicia la acción por cobro de medicamentos provistos en el marco de una Licitación Pública 03/13, mencionado el reconocimiento de la falta de pago suscripto por la Tesorera del IPROSS. No obstante, ello al momento de resolver se consignó a la relación como un contrato informal.
Del repaso de las actuaciones tiene presente que en fecha 30.07.25, es decir a posteriori del fallo, la Secretaria de Cámara, dejó constancia que el expediente se había remitido a Fiscalía de Estado el 06.03.23 y ello significó que al momento en que los jueces resolvieron no contaban con dicho expediente.
Expresa que en autos se ha configurado la transgresión al principio de legalidad a lo cual añade la incongruencia del fallo dado que la Cámara, -a su modo de ver- , al omitió presentaciones y providencias esenciales.
A continuación, entiende que el Tribunal incurre en la transgresión de la doctrina de los actos propios dado que receptó la demanda.
Manifiesta que la Cámara resolvió, sin que nadie haya planteado nada al respecto, fuera del marco normativo que rige una licitación.
Frente a la resolución del asunto de la lectura del trámite de Legítimo Abono -artículo 90 RCP- concluye que para que sea viable dicha forma de reclamo, se requiere la inexistencia de contrato formal, supuesto que no ocurre en autos (Licitación Publica)
Finalmente, atento el transcurso del tiempo (10 años) tratándose de una deuda de valor, teniendo en cuenta el incremento Índice de Precios al Consumidor y la devaluación de la moneda nacional, como medida de mejor proveer solicita se intime a la demandada para que presente el resultado de adjudicación ocurrido en el último proceso licitatorio o de otro método de compra utilizado por el IPROSS, en el que se incluyan los valores de los medicamentos Avastín y Zuletel, o sus respectivas monodrogas.
CONTESTACIÓN DEL TRASLADO
La Fiscalía de Estado expone que el rechazo de la pretensión se fundó básicamente en la inexistencia de deuda exigible dado que en el procedimiento de facturación no se cumplieron con los presupuestos legales esenciales fijados en el artículo 85 del Reglamento de Contrataciones.
Afirma que la omisión referida impide la correcta vinculación con el contrato que la actora pretendió enlazar a sus facturas. En lo concreto expone que tal defecto de documentación -falta de imputación- fue advertido por el Tribunal caracterizando la situación como de contrato informal, siendo necesario realizar el procedimiento de legítimo abono.
Resalta que la actora pretende aplicar normas del derecho privado a una contratación de derecho administrativo.
Precisa el yerro del recurrente al pretender asignar al silencio de la Administración Pública el carácter de aceptación tácita cuando cabe aplicar al presente el artículo 8 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
En cuanto al agravio de haber omitido considerar prueba esencial, concretamente -el expediente administrativo-, afirma que no le asiste razón dado que precisamente con ella se ha demostrado la omisión en cuanto al incumplimiento de los requisitos legales.
Respecto al dictamen de la Tesorera del IPROSS indica que precisamente ante la falta de cumplimiento de los requisitos legales, ciertamente las facturas nunca fueron abonadas pues la falta de imputación imposibilitó la vinculación con la licitación pública - principio de legalidad- sin los cuales, los funcionarios no pueden autorizar ningún pago.
Finalmente, sobre la medida de mejor proveer, aclara que tratándose de una suma determinada en moneda de curso legal resulta aplicable el artículo 89 del Decreto Nº 1.737 norma sobre la cual el recurrente debió efectuar el planteo de inconstitucionalidad de la referida norma. Por lo cual sostiene su rechazo.
II
Ingresando al análisis de las actuaciones traídas para intervención de este Ministerio Público he de adelantar que a mi modo de ver el remedio debe ser rechazado. Doy razones.
En primer lugar, de la lectura del escrito recursivo considero que el apelante incumple con la carga específica de expresar agravios de manera suficiente, pues tanto la línea de razonamiento como su fundamentación resultan inválidas para demostrar que el pronunciamiento de la Cámara de origen resulta revocable toda vez que no pasan de ser una insistente versión de su punto de vista, circunstancia ésta, que habrá de obstar al progreso del remedio en cuestión.
En esa línea no es ocioso recordar, que la apreciación a realizar respecto de la sentencia judicial debe consistir -a los fines de demolerla- en la indicación precisa, detallada y concreta de aquellas omisiones o yerros que el recurrente entiende cometidos en la elaboración del fallo, es decir, la refutación suficiente de las consideraciones que llevan a los Magistrados a arribar a su decisión para provocar la actividad revisora y, en su caso, la revocación del criterio expuesto por el Tribunal. Exigencias que, en el caso, no se han cumplimentado.
En efecto, el extenso escrito en estudio reedita argumentos ya expuestos que fueron debidamente abordados por el Tribunal en su fallo, conteniendo meras discrepancias con el criterio expuesto realizando un racconto de las actuaciones sin exponer argumentos adicionales que de forma precisa y contundente lleven a provocar la modificación de la línea argumental del fallo.
En cuanto al fondo del asunto de manera preliminar corresponde -brevemente- reseñar las posiciones asumidas por las partes.
Por un lado, la firma DIAXON Sociedad Anónima, interpone demanda por cobro de pesos contra el Instituto Provincial del Seguro de Salud (IPROSS) en concepto de provisión de medicamentos e insumos entregados y no abonados por el monto de doscientos setenta y seis mil cuatrocientos cuarenta y dos ($ 276.442) en concepto de capital más intereses calculados desde la fecha de mora.
Por el otro, la Fiscalía de Estado plantea la inexistencia de la deuda por incumplimiento de los requisitos dispuestos en la normativa aplicable Decreto N° 1737/98.
Precisadas las posturas de las partes puede afirmarse que el thema decidendum, trata de un reclamo de acreencias efectuada en el marco de una contratación entre la empresa DIAXON S.A. - por entonces proveedor del Estado- y la Administración Pública bajo el preciso marco normativo que regula las contrataciones del sector público provincial (Ley H N° 3186 y su Decreto Reglamentario H N° 1737/1998).
Considero oportuno recordar que la licitación pública es el "modo de selección de los contratistas de entes públicos en ejercicio de la función administrativa, por medio del cual éstos invitan, públicamente, a los posibles interesados para que, con arreglo a los pliegos de bases y condiciones pertinentes, formulen propuestas de entre las cuales se seleccionará la más conveniente al interés público" COMADIRA, Julio R., Derecho Administrativo, LexisNexis, Buenos Aires, 2003, p. 275.
Bajo ese marco, el Pliego de Bases y Condiciones Generales y Particulares es el conjunto de cláusulas estipuladas por la Administración en las que se detallan las pautas que lo regirán, los derechos y obligaciones de los oferentes, el procedimiento para la preparación, celebración y ejecución del mismo en el cual también se precisa la especificación del servicio, por caso, la obra a licitar y las condiciones del contrato a celebrarse siendo sus disposiciones la principal fuente de donde se derivan los derechos y obligaciones de las partes.
Sabido es que una vez efectuada la adjudicación y celebrado el contrato, el pliego de bases y condiciones forma parte de este, lo integra, sirviendo como pauta de interpretación en caso de desacuerdo entre las partes pues el diferendo debe resolverse de acuerdo con las especiales previsiones contempladas en dichos instrumentos licitatorios como régimen jurídico determinado.
Ya en la etapa de ejecución debe tenerse presente que es, al decir de la Corte “La ley de la licitación o ley del contrato es el pliego de bases y condiciones” (fallo 308-618), constituyen normas de interés general y, por lo tanto, obligatorias para todos, incluso para la propia Administración.
En el caso en estudio, de la documental que adjunta el actor y del expediente Administrativo N° 103683-D-2013 "S/Licitación Pública 03/13 Medicamentos Oncológicos y Planes Especiales con Anexos (Reconstrucción)" -que tengo a la vista- surge que mediante la Resolución N° 01 de la Junta de Administración del Instituto del Seguro de Salud de fecha 02.01.14 se aprobó la Licitación Pública N° 03/13 destinada a la adquisición de medicamentos Oncológicos y Planes especiales destinados a afiliados de la Obra Social.
En lo que aquí se analiza, de la parte pertinente del artículo 1 advierto que la firma DROGUERIA DIAXON S.A. fue adjudicataria del renglón 126 -obrando en el Anexo I la cantidad y el medicamento-.
En tal escenario, naturalmente, la ejecución debe llevarse a cabo en un todo de acuerdo con las Condiciones Generales y Cláusulas Particulares Licitación Pública N° 03/13-Modalidad: Provisión Abierta (obrante a fs 63/70 del expediente formato papel).
En lo concreto del asunto la CLÁUSULA 12 de las Condiciones Generales y Cláusulas Particulares, regula la presentación de facturas (art.85 Decreto H N° 1737/1998 Anexo II) y señala “Las facturas serán presentadas una vez recibidas la conformidad definitiva de recepción, en la mesa de entrada del Instituto, acompañándose, número, fecha, N° de expediente de la licitación, importe total bruto de la factura, descuentos si correspondiera, importe neto de la factura donde constar partida y fecha de vencimiento del producto, troquel, remito, remito de procedencia de los medicamentos donde conste partida y fecha de vencimiento”.
Por su parte, CLÁUSULA 13 determina la forma y lugar de pago (art.87 Decreto H N° 1737/1998 Anexo II): “El precio será abonado a los treinta (30) días de la recepción definitiva de la factura...”.
El repaso conceptual y normativo formulado en primer término no tiene otro fin que dejar expuesto que el Estado, sus proveedores y/o prestadores, al realizar cualquier tipo de contratación deben observar las normas delineadas en el encuadre reglamentario que rige el vínculo contractual pues, es por demás sabido, que su inobservancia acarrea la deficiencia del trámite y, en su caso, la ausencia de marco legal para sustentar el reclamo.
Por otro lado, la mención del expediente administrativo pretende advertir que aun cuando la primigenia vinculación sea atribuida a la Licitación 03/13 en el marco de dichas actuaciones no se observa que el aquí recurrente haya cumplido con los mínimos requisitos y exigencias que fijo el marco normativo aplicable -Condiciones Generales y Cláusulas Particulares Licitación Pública N° 03/13- al cual la firma se sometió en oportunidad de intervenir en la compulsa a fin de hacerse de las sumas que reclama.
Cabe tener presente que en el derecho, nadie puede ir contra sus propios actos y que, al trabarse una relación con el Estado, las partes deben ceñirse a la normativa que impera en ese tipo de contrataciones.
A título ilustrativo de las dos (02) órdenes de compra -1025/13 y 12/14- que adjunta la parte actora se extrae que el IPROSS informaba: “Condición de pago: Dentro de los treinta días de recibida la conformidad de la mercadería por el afiliado y/o representante desde el lugar de expendio. Con presentación de factura, troquel, remito de laboratorio productor, droguería, y lugar de expendio debidamente conformado, detalle de lote y fecha de vencimiento y orden de compra.
Se deberá presentar remito de los laboratorios productores de la partida que se entregue, donde debe constar: Número de lote, fecha de fabricación y fe ha de vencimiento de los mismos debidamente legalizada, de acuerdo a lo dispuesto por la resolución N° 326/08 Jta. de Adm. IPROSS”.
Cotejando el ordenamiento jurídico aplicable y la -escasa- documentación añadida referente al objeto peticionado, surge evidente la improcedencia de la acción en tanto el aquí recurrente no solo soslayó el correcto tránsito de la vía administrativa correspondiente sino que además incumplió acreditar los extremos señalados por el IPROSS a fin de hacerse de los pagos.
En definitiva, aun teniendo presente la vinculación con el Estado Provincial mediante la Licitación Pública N° 03/13, las circunstancias señaladas a lo largo de esta intervención indican que para estos casos existe un marco jurídico específico sujeto al cumplimiento de exigencias concretas a fin de reconocer el gasto público y habilitar así los pagos, los cuales se han omitido en su totalidad.
En efecto, ante la insuficiente presentación de las sumas reclamadas (arts 87 y 88 del Reglamento de contrataciones) se impone que el reclamo deba readecuarse y canalizarse mediante el procedimiento del legítimo abono -art 90 del Reglamento de Contrataciones-, respecto de lo cual remito a lo expuesto por el sentenciante en el fallo impugnado, haviendo especial mención del mismo con expresa indicación del criterio y los distintos antecedentes en los que ese Cuerpo ha tenido oportunidad de expedirse tales como “Audiovisual Systems” (STJRN, Se. 106/17, del 21/12/17), “Mastronardi” (Se. 97/16), “Taborda” (Se. 48/18, del 14/06/18). “Santiago Gavazza”, “Doros” (Se. 86/21, del 23/12/21), entre otros.
Por otro lado, tal como lo reseñado el Tribunal de origen, la parte actora no ha hecho referencia alguna a un eventual enriquecimiento sin causa de la administración y/o la medida de su empobrecimiento, mucho menos intentó acreditarlo. Como lo ha sostenido ese STJ en autos “DOROS INSUMOS MÉDICOS SRL” (Sent. 86/21) es doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que es carga de la contratista acreditar la existencia y cuantía de su empobrecimiento al momento de plantear su pretensión. Importe éste que no puede sustentarse en el consignado en las facturas presentadas, pues ellas incluyen la ganancia del prestador. Y agrega: “En este sentido, el Máximo Tribunal Federal en dos fallos sucesivos dictados en la causa "CARDIOCOPR S.R.L. c/MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES S/COBRO DE PESOS" (Sentencia C.24.-XXXVI.RHE, del 05/08/2003 y FALLOS: 329:5976, del 27/12/2006), además de establecer como doctrina -reiterada en numerosos precedentes- que la demanda debe especificar los elementos necesarios para que los Jueces puedan determinar el importe que eventualmente se debe reintegrar al momento de dictar sentencia…”.
Finalmente destaco que el análisis llevado a cabo en la sentencia ha sido debidamente motivado, cumplimentando el recaudo del art. 200 de la Constitución Provincial, ponderado e identificado la normativa legal y constitucional base de su decisión, con la debida valoración razonada de la prueba rendida; todos estos requisitos esenciales que hacen a la validez del fallo, no desvirtuados por el intento recursivo que sólo se ha limitado a reeditar cuestiones ya introducidas con anterioridad.
III
Como corolario del desarrollo precedente, opino que ese Cuerpo deberá rechazar el recurso de apelación interpuesto en autos, confirmando el resolutorio dictado por la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y de Minería de esta Circunscripción Judicial.
Es mi dictamen.
General Roca, 06 de Octubre de 2025
Jorge Oscar Crespo
Procurador General
Dictamen N° 162/25 |
