Dictámen Nro: 0099/09 - - Expediente Nro: 23557/09
Fecha Dictámen: 2009-05-29

Carátula: K., M. C. Y OTROS C/CONSEJO DE ECOLOGIA Y MEDIO AMBIENTE S/CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO S/ APELACIÓN 

Materia: Otros- - Fuero: Originarias
TEXTO DICTAMEN
Excmo. Tribunal: 
                                                        I
                         V.E. corre vista de las presentes actuaciones a esta Procuración General a fin de que me expida sobre la apelación sustanciada en autos.
                         La parte actora interpone recurso de apelación contra la sentencia definitiva dictada por la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y de Minería de la Primera Circunscripción Judicial de la Provincia de Río Negro de fecha 2.2.09.
La causa tiene su origen en la demanda incoada por el apoderado de M. C. K., G. A. A. y C. B., quien promueve acción contencioso administrativa con el objeto de que el Tribunal anule por razones de “irregularidad” e “ilegitimidad” la Res. Nº 219/05 del 31.10.05 dictada por el Presidente del Consejo de Ecología y Medio Ambiente (CODEMA), en cuyo art. 1 ordena a todos los poseedores, tenedores, propietarios a cualquier título, ocupantes y/o inquilinos de la parcela 200109 la inmediata paralización de las obras efectuadas sin la correspondiente resolución ambiental y hasta tanto acrediten la obtención de la misma.
                         La sentencia de Cámara en crisis analiza los alcances de la “legitimación activa de los demandantes” la que se pretende justificar por parte de los mismos en las cesiones de derechos y acciones que cada uno de ellos celebró con la Sra. P. T. sosteniendo -los actores- que se ha acreditado la posesión por el sólo hecho de resultar demandada por reivindicación de la parcela 200109 en los autos “Mun. de S.A.O. y Pcia. de R. N. c/ T. H. r. y otros s/ ordinario” que tramita por ante el Juzgado Civil y Comercial Nº 1 de Viedma, “acción que, por definición corresponde al propietario que ha perdido la posesión frente al poseedor actual”.
                         En función de dichos obrados, el juez de voto concluye que la sra. P. T. no es propietaria de la parcela 200109 porque no tiene título de dominio, como expresamente lo reconoce la cláusula 5 de las cesiones ni es poseedora de dicha parcela porque se trata de una zona de tierras fiscales reservada para el Balneario Las Grutas, según el plano de mensura nº 1646 de 1974, razón por la cual los cesionarios no pueden justificar el carácter de poseedores ni la legitimación activa para promover la demanda.
                         Del mismo modo se sostiene que la franja costera reservada para el Balneario Las Grutas, no está incluida en las 13.666 hectáreas vendidas a los hijos del difunto E. T., razón por la cual las 465 hectáreas de esa reserva siguen siendo tierras fiscales de la Municipalidad de SAO. Consecuentemente la sra. P. T. no puede invocar el dominio de la parcela 200109, ni ceder derechos posesorios sobre ella, siendo los demandantes simples intrusos.
                         En referencia a la Res. 219/05 declara la sentencia que no puede ser tachada de irregular e ilegítima cuando ha sido dictada por el CODEMA en su carácter de autoridad de aplicación de la legislación ambiental, en pleno ejercicio del poder de policía de custodia del medio ambiente (art. 85 C.P.) en zonas protegidas declaradas por leyes vigentes.
                         Afirma, asimismo, que existen antecedentes de hecho y de derecho que avalan la Resolución de marras y que no es tal el desvío de poder que los demandantes le atribuyen a la misma, toda vez que la actuación del CODEMA se ajusta a la C.P. (arts. 84 y 85) en su condición de organismo con poder de policía y funciones de autoridad de aplicación de la legislación ambiental vigente. 
La extensa expresión de agravios realizada por el apoderado de la actora que, en rigor de verdad, constituye una reiteración del primero de ellos, se resume a los siguientes argumentos: 
-Se ha rechazado la acción por falta de legitimación activa, cuestión no introducida por la demandada por lo que se ha resuelto extra petita, así como también por la circunstancia de haberse analizado la cuestión relacionada a la propiedad de la parcela, la que por otro lado, se encuentra en litigio en autos “ Munic. de San Antonio Oeste y otro c/ T. H. R.  y otros s/ordinario” (se trata de un proceso de reivindicación) en trámite ante el Juzgado Civil Nº 1 de Viedma. 
- El juez de voto se ha arrogado facultades que vulneran las garantías de debido proceso y juez natural al afirmar que las tierras aquí en discusión pertenecen al Municipio de S.A.O. puesto que la causa ut supra citada aún esta pendiente de resolución final. 
- Al afirmar el dominio del municipio excluyendo así la posesión -deduciendo que la misma es ilegítima- y de esa forma negar la legitimación activa, no constituye una derivación razonada del derecho vigente. 
-Que han adquirido la posesión de la cosa, a través del negocio jurídico de cesión realizado con la Sra. P. T. quien le ha transferido sus derechos sobre la tierra, revistiendo la cedente la calidad de poseedora toda vez que en la causa citada “Municipalidad de San Antonio” se la demanda por reivindicación, lo que implica entonces, que tenía la posesión. 
-Que el fallo se ha centrado en considerar la falta de legitimación activa de la actora sin analizar la Resolución 219/05 dictada por el CODEMA dando por sentado la existencia del riesgo ambiental que fundamenta la misma sin que exista ningún estudio de rigor que acredite la acción preventiva, considerando dicho riesgo como una “ficción”. 
                       A su turno, la Fiscalía de Estado contesta el traslado de los agravios expresados por la actora pidiendo se rechace el recurso incoado. Dice que, se encuentra acreditado que los actores son poseedores ilegítimos, que no son de buena fe, por lo que carecen de aptitud para reclamar ser portadores de un derecho subjetivo contra un acto de la administración. 
Que por otro lado, en función de la presunción de legitimidad de la que gozan los actos administrativos, para cuestionar su validez es necesario contar con prueba contundente para acreditar, en el caso, el alegado desvío de poder, dejando incólume cuestiones sostenidas en el fallo que resultan suficientes para dar por tierra las pretensiones del actor. 
                                                                II
                              Ingresando en el análisis del recurso incoado he de señalar liminarmente, que los agravios que pretenden endilgar la calidad de extra petita de la decisión en función del análisis que ha hecho la Cámara de Apelación con respecto a la falta de legitimación, corresponde sea analizado con doble perspectiva. Por un lado la facultad del Juez de declarar de oficio la falta de legitimación y por otro el análisis de las cuestiones sobre las que ingresara el aquo para fundamentar la determinación en tal sentido.
                          En cuanto a lo primero sabido es que: 
“La legitimación para obrar, como condición esencial de admisibilidad de la acción, puede y debe verificarse, incluso de oficio, pues la falta de tal legitimación constituye un defecto sustancial de la pretensión.” (C. N. A. C., sala E • 20/08/1998 • P., A. I. c. Ferrocarriles Metropolitano S. A. y otro. • LA LEY 1999-D, 789).
También se sostuvo: "En el caso de no haber sido articulada como defensa, igualmente constituye una 'quaestio iuris' que debe resolverse por aplicación del principio 'iura novit curia'. Así dentro del régimen procesal, la falta de legitimación procesal puede ser opuesta como defensa o bien declarada de oficio por los jueces, pues éstos no pueden dejar de aplicar el derecho" (Suprema Corte de Tucumán, sentencia 399, Sala Laboral y Contencioso Administrativo, de fecha 28/05/01, en autos: "Aybar Critto Jorge Horacio c. DIPOS Residual y otro s/Daños y Perjuicios"). 
“En consecuencia, corresponde en esta instancia expedirse al respecto.....En efecto, para el juez no existe impedimento para pronunciarse de oficio en la sentencia acerca de la existencia o inexistencia de la legitimación sustancial activa y pasiva, aún en la hipótesis de que el demandado se haya abstenido de plantear esta circunstancia en la oportunidad procesal adecuada, o la haya articulado en los alegatos, o incluso al momento de expresar agravios, habida cuenta que se trata de una cuestión de derecho rigiendo al respecto el principio del "iura novit curia". En igual sentido se ha sostenido que "El demandado puede oponer la excepción de falta de legitimación que, en caso de ser manifiesta, se resolverá con carácter previo. No opuesta la excepción, igualmente el juez tiene que examinar de oficio el tema, porque se trata de una típica cuestión de derecho (Fairen Gillen, Víctor, "Estudios de Derecho Procesal", Madrid 1955, p. 299; Chiovenda, José, 'Institutos de Derecho Procesal Civil', trad. Gómez Orbaneja, t. 1, Madrid, 1936, p. 82). (Superior Tribunal de Justicia de Santiago del Estero, sala civil y comercial • 12/10/2005 • Bravo, Luis A. c. Nor-Cen S.R.L. y/u otros • LLNOA 2006 (febrero)”
“Más allá de que es incuestionable no sólo la facultad sino el deber del sentenciante de considerar aún de oficio la legitimación para obrar de las partes, para admitir la falta de legitimación de la actora cuando los demandados no la opusieron explícitamente aquélla debe surgir en forma indudable de los elementos de convicción aportados al proceso. (Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, sala F • 18/10/2007 • Club Libanés de Buenos Aires c. Piperno Ristorante S.A. y otros • La Ley Online).
“Así, se ha dicho que "El hecho de que la demandada no haya opuesto la defensa pertinente de falta de legitimación para obrar en la actora, no obsta a que el juez esté obligado a examinar la concurrencia de los requisitos intrínsecos de la pretensión sustancial deducida" (CNCiv., A, 12/12/84, "Arrigoni De Tornesi, Marta", LA LEY, 1985-A, 571; en el mismo sentido, SC Mendoza, sala I, 18/12/91, "Caretta Pons de Zaballos, Cecilia y otros", ED, 146-282; puede verse, también, CNCiv., C, 25/8/88, "Mojón 30 S.A.", LA LEY, 1989-B, 400, y doctrina y jurisprudencia allí citadas). (Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial, sala D • 13/02/2001 • Foderami S.A. c. Fishberg, Daniel • LA LEY 2001-E, 705 - DJ 2001-3, 327)”. 
De manera que, en claro está que aún cuando no lo reclame la parte, el Juez tiene la facultad/deber de verificar la existencia de legitimatio ad causam, como presupuesto válido para ingresar en el conocimiento y decisión del caso. 
En autos “LAVAYEN”, en dictamen 230/06 sostuve que: “V.E. ha dicho que “La legitimación consiste en la competencia del sujeto para soportar los efectos jurídicos de la reglamentación de intereses a que se ha aspirado, competencia que a su vez resulta de la posición específica de tal sujeto, respecto de los intereses que se trata de regular. Constituye un presupuesto preliminar y necesario para la declaración del derecho a favor del actor. La legitimación “ad causam” es una pura relación de identidad lógica entre las personas del actor y la de aquella a quien la ley concede la acción. Es una cualidad emanada de la ley para peticionar una sentencia favorable en relación al objeto del litigio, pero no es un derecho ni el título de un derecho. La falta de acción se funda en que el actor o demandado no son los titulares de la relación sustancial en que se funda la pretensión, con prescindencia de la fundabilidad de ésta, o que el primero carece de interés jurídico tutelable”. (STJ Au. 28/01 in re “Banco de la Pcia. de Río Negro c/ Cons. Arg. de Productores” de fecha 9.10.01)”.
                         Continúa el dictamen: “En tanto, MORELLO (Tratado, IV-B, pág. 218) y DEVIS ECHANDIA (Nociones Grales. Del Der. Proc. Civil, pág. 299) enseñan que la “legitimatio ad causam” es la condición jurídica en que se encuentra una persona respecto del derecho que invoca en juicio, ya sea en razón de su titularidad o de otras circunstancias que justifiquen su pretensión, constituye así un presupuesto de la pretensión para la sentencia de fondo, ya que determina quienes deben o pueden demandar y a quienes se puede o debe demandar. Dicho de otro modo: si actúan en el juicio quienes deben hacerlo por ser las personas idóneas o a quienes se les ha otorgado el discutir sobre el objeto concreto de la litis. (conf. se. n° 87/93 in re “Rodríguez”; se n° 84/94 in re “López”, STJ)”.
                          En distintas oportunidades se ha sostenido que actúa con incuria quien invoca un carácter sin acreditarlo mínimamente.  En este sentido V.E. ha declarado que: “Este Cuerpo ha dicho que: “incurre con incuria quien invoca un carácter sin acreditarlo mínimamente, no glosando a autos la documental que pruebe su condición” (Cf. “ODARDA”, Se. STJRNCO N* 89/05 del 21‑09‑05). (Voto del Dr. Sodero Nievas). CARATULA[ STJRNCO: SE. <114/05> "B., N. y Otros s/ PROHIBIMUS” (Expte. Nº 20510/05 ‑ STJ‑), (12‑12‑05). SODERO NIEVAS – BALLADINI – AZPEITIA (SUBROGANTE).
                         Sin embargo, al ingresar en el análisis de la cuestión, para lo cual- repito- el Tribunal se encontraba habilitado, sin riesgo del acuse de extra petita, incurre sí en extralimitación, pues sus consideraciones y afirmaciones categóricas impactan en la definición de un conflicto o litis pendiente.
                La Cámara de Apelaciones ha ido mas allá al analizar y elaborar sus propias conclusiones con respecto a la causa “Munic. de San Antonio Oeste y otro c/ T. H. R.  y otros s/ordinario” en trámite ante el Juzgado Civil Nº 1 de Viedma.
                 No solo transcribe el cuerpo de la demanda presentada en dicho expediente, sino que pondera informes allí glosados y extrae fundamentos para luego afirmar que se está ante “ocupantes ilegítimos de los terrenos cuya posesión dicen detentar, en virtud de las cesiones que celebraron en el mes de abril de 2005 con la Sra. E. P. T.…a quien ni el Estado Provincial, ni la Municipalidad de SAO, le reconoce derecho alguno sobre la parcela 200109, en la cual ha practicado un loteo totalmente ilegal…”. “Se concluye por ende, que la Sra. P. T. no es propietaria de la parcela 200109…ni es poseedora de dicha parcela, porque se trata de una zona de tierras fiscales reservada para el Balneario Las Grutas”. Para así concluir el aquo efectuó un análisis pormenorizado de las constancias del expediente en el que se encuentra trabada la litis por reivindicación y toma la opinión del Director de Catastro ( fs. 337 del mencionado juicio), de la que se extrae que la franja costera reservada para el Balneario Las Grutas no está incluída en las 13.666 has. vendidas a los hijos de Eugenio Tarruella, para continuar afirmando “por lo cual las 465 has. de esa reserva siguen siendo tierras fiscales”.
En este aspecto le asiste razón al recurrente en cuanto sostiene que el Tribunal se ha extralimitado en su competencia, arrogándose facultades que vulneran las garantías de debido proceso y juez natural. Asumiendo facultades decisorias que escapan a su ámbito de determinación.
No por el análisis que realiza de dicho expediente, lo cual resulta válido en tanto fue ingresado a su conocimiento “ad effectum videndi et probandi”, sino por afirmar que las tierras aquí en discusión pertenecen al Municipio de S.A.O. cuando la causa ut supra citada aún esta pendiente de resolución final en sede distinta de instancia inferior. 
Esta arrogación en el discernimiento del pleito radicado en otro juzgado, el que no tiene aún sentencia, ha vulnerado claramente las garantías de juez natural y debido proceso. Ello con el agravante de que ante una eventual apelación al futuro fallo, será la misma Cámara de Apelaciones quien deberá avocarse al entendimiento como tribunal de Alzada. 
Esta intromisión en cuestiones de fondo que no le fueran sometidas a su decisión y que pertenecen al ámbito de cognición y decisión de otro órgano Jurisdiccional,  quebranta el orden del sistema, so riesgo del indeseado strepitus fori. 
En este sentido es que asiste razón al recurrente -ergo- entiendo que su agravio es procedente. 
                        La sentencia en crisis  ha incurrido en extralimitación del thema decidendum, con vulneración del debido proceso legal, en tanto no se ha respetado el principio del Juez natural. Agravio que por sí solo acarrea la nulidad del decisorio.
                            Lo cual es de lamentar, en orden al desgaste jurisdiccional que ello acarrea, en tanto la definición de la cuestión medular del contencioso (invalidez de la Res.219/05) ha sido ajustada a derecho.
 
                          Con respecto a ello corresponde destacar que, el argumento de no haberse acreditado la existencia del “riesgo ambiental” necesario para la validez del acto administrativo resulta absolutamente ilógico y desarreglado a derecho, no encontrando apoyo en la normativa y doctrina imperante en la materia. 
Dicho acto administrativo dictado en uso de las facultades y deberes atribuidos por las leyes provinciales 3266, 2669 y 2670, goza como tal de la presunción de validez necesaria para su ejecutividad, la que -tal como lo indica el apoderado de Fiscalía de Estado- no ha sido desvirtuada por el recurrente. 
Devienen, entonces, en principio, legítimas y ajustadas a derecho las decisiones administrativas atacadas. 
La apelante argumenta la invalidez de la resolución en la circunstancia de que no se ha acreditado la existencia del riesgo, cuando -precisamente- la función del accionar del CODEMA se encuentra fincada en el deber de realizar el estudio de impacto ambiental destinado a la prevención del riesgo, es decir tiene como misión evitar que éste ocurra, por lo cual, dicha argumentación resulta tan solo una evidencia del desconocimiento del sentido de las evaluaciones de impacto ambiental que  corresponde lleve adelante dicho organismo.
El tratamiento dado a la cuestión en el fallo se encontraba munido de fundamentación lógica, razonada y legal; suficiente para proceder al rechazo de la demanda, sin ingresar en el exceso antes referenciado, que provoca la irremediable nulidad de la obra jurisdiccional, con el consiguiente reenvío al orígen para que con distinta integración vuelva a fallar.  
                                                           III
En función de lo expuesto estimo que debe VE hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por la actora, declarando la nulidad del fallo de la Excma. Cámara de Apelaciones Civil y Comercial y Minería de la Primera Circunscripción Judicial. Remitiendo al origen a los fines de que, con integración distinta, dicte nueva sentencia.
Es mi dictamen.
 
         Viedma, 29 de mayo de 2009.

 
 
Dra. Liliana Laura Piccinini
       Procuradora General
          Poder Judicial

 
DICTAMEN Nº     99 /09.