Sres. Jueces:

I

Se confiere vista de las presentes actuaciones a esta Procuración General en los términos a fin de que se expida sobre la cuestión de competencia originaria para actuar en autos (art.11, inc. p).  

ANTECEDENTES  

 En breve resumen de las actuaciones surge que en fecha  07.04.25, el Sr. Raúl Marcelo Román en carácter de Intendente de la localidad de Allen, con patrocinio letrado, interpone demanda contencioso administrativa contra el Tribunal de Cuentas de dicha Municipalidad por la cual solicita se anule la Resolución Nº 015/2025 de fecha 05.02.25del mencionado organismo de contralor, por la que resuelve aplicarle una multa de 1000 USAM por -a su modo de ver- una supuesta desobediencia por falta de respuesta y/o entrega de documentación a miembros del mentado Tribunal incumpliendo a lo dispuesto en el art. 24, inc. h) punto 3 de la Ordenanza Municipal Nº 060/2024.

Entiende que lo actuado por el organismo de contralor adolece de vicios de nulidad, mencionando que el Tribunal de Cuentas debió, a todo evento, plantear un conflicto de poderes.

A continuación, el titular de la Unidad Jurisdiccional Contencioso Administrativa N° 15 de la IIda. Circunscripción Judicial confiere vista al Ministerio Público Fiscal a fin de que se expida sobre la competencia.

Intervención de Ministerio Público Fiscal

En atención a la vista conferida, la Fiscal Jefe, Dra. Teresa Giuffrida,  analiza las actuaciones bajo el prisma del artículo 12 del Código Procesal Constitucional.

En ese marco sostiene “Es decir, toda vez que existe un conflicto entre poderes públicos de un Municipio (Poder de Contralor y Poder Ejecutivo), lo que habilitaría la competencia originaria del Superior Tribunal de Justicia. Por lo expuesto y teniendo en cuenta lo antes manifestado, entiendo que la Unidad Contenciosa a su cargo resulta incompetente para continuar interviniendo y solicito se remitan las actuaciones al Superior Tribunal de Justicia” (sic).

FALLO IMPUGNADO.

En fecha 16.04.25 el Dr. Matías Lafuente comienza describiendo la presentación del accionante y refiere a los términos de la intervención de la representante del Ministerio Público Fiscal.

En este marco señala que para determinar la competencia debe estarse a la naturaleza de las pretensiones deducidas en la demanda y para ese cometido tiene presente la Doctrina Legal STJ in re Asociación Defensa de Consumidores c/ AMX de fecha 08.09.15 y  en idéntico sentido lo dicho por la CSJN  in re  “Asociación de Defensa de los Consumidores y Usuarios General Roca ADECU c/ AMX de Argentina S.A. Claro s/ sumarísimo”, del 08.09.15.

Precisados los términos de la sentencia y el tenor de la vista de la  Fiscal Jefe el magistrado indica “Como bien advirtió el Ministerio Público Fiscal, criterio que comparto, el caso se enmarca en un conflicto de poderes entre autoridades públicas del Municipio de Allen”.

Refiere a los precedentes del STJ  in re "PRESIDENTE DEL CONCEJO MUNICIPAL DE CINCO SALTOS") Se. 58/04 e INTENDENTE MUNICIPALIDAD RÍO COLORADO, Se. 45/11) y al artículo 207 inc. 2.b de la Constitución Provincial, y al artículo 12 del Código Procesal Constitucional.

En virtud de ello el sentenciante sostiene que “tal como se ha planteado la demanda, entiendo subyace una situación de naturaleza institucional que presupone que el ejercicio por parte del Tribunal de Cuentas de las atribuciones que ejerce -multando al titular del Poder ejecutivo por razones funcionales-, tendrían entidad para invadir la esfera de funciones propias del intendente Municipal o que le impedirían el ejercicio de las mismas (cf. STJRNS4 Se. 32/15 'Johnston', 'Vidal' e 'Intendente Municipal de Cinco Salto').”

En atención a ello expone que “...la intervención judicial pretendida deberá analizar un conflicto entre poderes municipales que, por mandato constitucional, debe ser resuelto en forma originaria y exclusiva por el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia”.

II

Ingresando al análisis de la cuestión suscitada en torno a la naturaleza jurídica de la acción presentada y la consecuente declaración de incompetencia por parte del magistrado de origen al considerar que se suscita en el caso un conflicto de poderes –de competencia originaria de ese STJ-, he de adelantar mi opinión contraria al criterio expuesto por el Juez Matías Lafuente, en tanto el presente debe ser tenido como una acción contenciosa administrativa. Doy razones.

En primer lugar, he de recordar lo que en reiteradas ocasiones ese Superior Tribunal ha sostenido respecto a cuál es la naturaleza jurídica de la acción prevista por el Código Procesal Constitucional en su art. 12 y cctes.

Así ha dicho que “El `conflicto de poderes´ se configura cuando existen dos ámbitos de competencia que reclaman para sí una determinada función estatal, por considerar que en razón de la materia, la misma se encuentra comprendida en forma expresa o implícita dentro del espectro de las atribuciones que a cada uno le otorga el ordenamiento jurídico positivo. Es una situación de naturaleza institucional que presupone el ejercicio, por parte de un Poder, de las atribuciones que constitucionalmente y legalmente corresponden a otro, invadiendo la esfera de éste o impidiéndole su ejercicio” (Se. 96/14 “OCAMPO” Se. 2/18 MUNICIPALIDAD DE GENERAL ROCA”; Se. 53/17 “LAVIN”).

 “Los conflictos de poderes que suelen gestarse como un conflicto interno dentro de una municipalidad, se configuran siempre que haya contienda entre uno y otro departamento del Gobierno Municipal, es decir si uno invade directa o indirectamente la esfera del otro o cuando uno de los órganos representativos del poder ejerce las atribuciones constitucionales y legales que corresponden al que se siente lesionado, presentándose así una invasión a extraña jurisdicción, o cuando uno de los poderes impide al otro el ejercicio de sus facultades (STJRNS4 Se. 45/11 INTENDENTE MUNICIPALIDAD RÍO COLORADO?).

También ha señalado ese Cuerpo: “Se trata de un proceso constitucional que tiene por objeto la defensa de facultades propias a efectos de hacer respetar un ámbito de competencia; y la finalidad o causa consiste en preservar la regularidad y la organización constitucional mediante la defensa de la competencia asignada: es sólo en este momento cuando puede empezar a pensarse en el conflicto entre órganos como una garantía de la vigencia de la legalidad constitucional. Debe presentarse una situación de superposición, yuxtaposición, colisión o usurpación de funciones entre las diversas áreas de poder, obstaculizándose de tal forma el uso de las atribuciones que la ley confiere a cada una en miras a una tarea coordinada de la acción de gobierno”. (STJRNS4 Se. 45/11 ?INTENDENTE MUNICIPALIDAD RIO COLORADO, Se. 53/17 ?LAVIN?)” (Sentencia 57/2019 “Esquivel, Luis María - Pte. Concejo Deliberante de San Antonio Oeste C /Ojeda, Luis Alberto Intendente de San Antonio Oeste S/ Conflicto de Poderes”).

En este marco, puede advertirse de la presentación efectuada, que la parte actora pretende la nulidad de la Resolución Nº 015/2025 del Tribunal de Cuentas Municipal, de fecha 05/02/2025 por la que se dispone aplicarle una multa de 1000 USAM al Intendente municipal por lo que considera una “supuesta” desobediencia por falta de respuesta y/o entrega de documentación a miembros del órgano de contralor, incumpliendo así lo dispuesto en el Art. 24, incisos h) punto 3 de la Ordenanza Municipal Nº 060/2024. Resolución que fuera ratificada por Resolución Nº 024/2025 del Tribunal de Cuentas Municipal.

De los considerandos de la Resolución 015/2025 surge que la misma tiene su origen en una serie de irregularidades relacionadas con el Libro de Resoluciones del Ejecutivo municipal y con la constatación de la falta de registración y publicación de las mismas durante el año 2024. Por otro lado, menciona que, ya en el transcurso del mes de Enero del corriente, en ocasión de una nueva inspección -donde se solicitó la presencia del titular del ejecutivo, Libro de Resoluciones y copias certificadas del mismo- se produce la negativa a ser atendidos por parte del Intendente, labrándose el correspondiente Acta de constatación de lo sucedido.

Consecuentemente, “en uso de las atribuciones de las atribuciones conferidas por la Carta Orgánica Municipal” resuelve aplicar la multa ahora impugnada, con fundamento en el art. 24° inc. c) punto 3 del la Ordenanza Municipal 060/2024.

En su presentación, el Intendente Román, cuestiona el contenido de las actas labradas, como así también la validez de la Resolución Nº 015/2025 TC, como acto administrativo de naturaleza sancionador, alegando que el mismo ha sido dictado en violación del debido proceso legal, carente de la causa y motivación suficiente y advirtiendo viciado el objeto y la finalidad del acto.

En el fallo dictado por el Juez en lo contencioso administrativo Matías Lafuente afirma que “El actor promueve la presente acción contra la Municipalidad de Allen (Tribunal de cuentas), en su carácter de Intendente Municipal, alegando entre otras cuestiones, la existencia de un conflicto de poderes públicos”. Compartiendo por otro lado, el dictamen del Ministerio Público Fiscal.

Sin embargo, de la atenta lectura de la demanda incoada, puede afirmarse que ha sido mal interpretada la expresión del actor cuando expresa que “la Resolución Nº 015/2025 T.C. resulta nula, toda vez que ante la supuesta negativa o falta de entrega de documentación por parte del Intendente Municipal, el Tribunal de Cuentas debió concurrir ante el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, denunciando un conflicto de poderes alegando que el Jefe comunal le impedía realizar su tarea por su presumido incumplimiento, siendo el STJ quien debía resolver el conflicto”.

Y ello así toda vez que, como lo señalara al inicio del presente, el conflicto de poderes -conforme lo enseña Néstor Pedro SAGÜÉS ("Conflicto de Poderes y recurso extraordinario per saltum", LL 1991-B, 205)- se caracteriza por las circunstancias donde un poder del Estado interviene en un caso que según la Constitución o la ley que la reglamente es propio de otro, incursionando en áreas privativas o reservadas al primero, configurándose un "poder invasor" y un "poder invadido". En los casos en que se involucra a los "conflictos de poderes por desobediencia", son aquellos que se producen cuando la competencia no es nítida, y cada poder ha hecho lo suyo, pero uno de ellos disconforme con lo actuado por el otro, desconoce (o desobedece) lo decidido por el órgano competente; tal desconocimiento o desobediencia será legítima o ilegítima, según tenga o no fundamentos valederos. Por último, puede perfilarse un conflicto por acción (cuando dos poderes entienden que poseen competencia o atribución sobre un mismo acto) o por omisión (si un poder no realiza un acto por entender que corresponde a otro, y viceversa).

Como puede apreciarse, no es lo que el actor alega ni tampoco lo que se desprende de la Resolución 015/25 cuestionada.

Ello puede afirmarse -sin duda alguna y sin que implique opinión en relación a la validez o legalidad del acto administrativo-, toda vez que el Tribunal de Cuentas, impone una sanción al Sr. Intendente dictada en el marco de las facultades de control que la ley le otorga. Como la propia actora lo menciona, la actuación del Tribunal de Cuentas tiene como resultado un “acto administrativo de naturaleza sancionador”, en el marco de sus competencias como órgano de contralor de la actividad y responsabilidad de funcionarios y empleados municipales.

Facultades que se desprenden de la Carta Orgánica Municipal (arts. 2, 48 inc. k y cctes) y de la Ordenanza Orgánica de la Municipalidad de Allen (art. 24 inc. B, C.3 y cctes).

De allí que, tal como lo hace la parte actora, el cuestionamiento y revisión del acto administrativo emanado de Tribunal de Cuentas en el marco de sus facultades, debe ser llevado adelante a través del proceso previsto para ello, esto es, el contencioso administrativo, donde eventualmente se podrá dilucidar si la conducta sancionada se encuentra tipificada como contravención, si ha respetado el debido proceso, etc. o si el Tribunal ha dictado un acto administrativo viciado de nulidad.

Para ello resulta competente el titular de la Unidad Jurisdiccional Contencioso Administrativa N° 15 de la 2da C.J, debiendo devolverse las actuaciones al origen.

III

En función de lo expuesto, es criterio de esta Procuración General que la cuestión suscitada en autos comparte la naturaleza jurídica de la acción contenciosa administrativa siendo competente para asumir su tratamiento el titular de la Unidad Jurisdiccional Contencioso Administrativa N° 15 de la 2da Circunscripción Judicial, Matías Lafuente.

Es mi dictamen.

                                                      General Roca, 30 de abril de 2025

Jorge Oscar Crespo

Procurador General

Dictamen N°          67/25