Sres. Jueces:
I
Se confiere nueva vista de las presentes actuaciones a esta Procuración General, a fin de que me expida en los términos del art. 9° del CPC -Ley 5776- y art. 11 inc. p) de la Ley K 4199.
LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
En las anteriores intervenciones de este Organismo -Dictámenes N° 83/25 PG y N° 136/25 PG- se realizó una breve reseña de la acción de inconstitucionalidad promovida por la Sra. N. N. P. I. -en su carácter de concejal del partido “Nos Une Río Negro”- contra la Municipalidad de Villa Regina, motivo por el cual habré de remitirme in extenso a lo allí expuesto en honor a la brevedad.
Sólo recordaré que en dicha presentación la actora solicitó que se declare la inconstitucionalidad de la Ordenanza 100/2024, publicada en el B.O. 094/2024 de fecha 01 de noviembre de 2024, que aprueba el “Acta de Rescisión Bilateral y Común acuerdo del Contrato de Concesión del Servicio Público de Agua Potable y Desagües Cloacales de Villa Regina”, con todos sus anexos y su respectiva adenda.
La accionante formuló su planteo afirmando que el procedimiento por el cual se sancionó la Ordenanza 100/2024 se encuentra totalmente viciado, en base a los siguientes fundamentos:
- El proyecto aprobado en sesión de fecha 29/10/2024 no contenía en sus anexos el Convenio de Rescisión del Contrato de Concesión del Servicio de Agua y Cloacas suscripto entre el Poder Ejecutivo Municipal y el Poder Ejecutivo Provincial, ni el listado de agentes y bienes objeto de cesión, sino únicamente su Adenda.
- En la aprobación del mencionado proyecto no se respetó la mayoría establecida en el art. 38 de la C.O.M. -dos terceras (2/3) partes de la totalidad de los miembros del Concejo- que resultaba aplicable en atención a que el texto establece la disposición de bienes del municipio en favor de una empresa particular como es ARSA.
III. Se violó el marco regulatorio para la prestación del servicio de agua potable, desagües cloacales, riego y drenaje en la Provincia de Río Negro (Ley 3183), toda vez que no se efectuó el procedimiento de llamado a Licitación Pública.
Por su parte, en la contestación de demanda, la Fiscal Interina de la Municipalidad de Villa Regina negó los hechos articulados por la actora y explicó -en esencia- que el Proyecto de Ordenanza 100/2024, aprobado en la sesión del 29/10/2024, contaba con los adjuntos que el propio texto referenciaba, siendo tratado y aprobado a través de un procedimiento legislativo válido, aprobado por mayoría suficiente.
TRÁMITE DEL PROCESO
Producida la prueba informativa ofrecida por la accionante y la demandada, se procedió a la clausura de la etapa probatoria, colocándose los autos a disposición de las partes, según su orden, a los fines de alegar.
Recibidos los alegatos de ambas partes, se ordenó correr vista de las presentes actuaciones a esta Procuración General.
II
Ingresando al análisis de lo actuado en los términos de la vista conferida, estimo oportuno recordar -una vez más- que la acción directa de inconstitucionalidad tiene por finalidad velar por el aseguramiento de la supremacía de la ley fundamental, y ello implica superar un conflicto de intereses producido en el sistema, dando solución al mismo con aquella mejor interpretación que consolide la vigencia de los principios constitucionales vigentes (cf. STJRNS4, Se. 108/01 “Fiscalía Municipal de Villa Regina”, con cita de Se. Nº 48/99 “C.”).
En tal sentido, en forma sostenida se ha indicado que la declaración de inconstitucionalidad constituye la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, ya que configura un acto de suma gravedad o última ratio del orden jurídico, por lo que no debe recurrirse a ella sino cuando una estricta necesidad lo requiera (cfr. STJRNS4, Se. 139/25 “Presidente del Tribunal de Contralor”).
Bajo estos parámetros, y en orden a los argumentos esgrimidos por la actora, procede analizar la prueba documental e informativa incorporada a la causa, a fin de constatar si han existido irregularidades o vicios en el procedimiento de gestación de la Ordenanza Municipal N° 100/2024 de Villa Regina, los cuales colisionarían -según se expone en la demanda- con el texto de la Carta Orgánica y con el Reglamento interno del Concejo Deliberante de ese municipio.
Ello, teniendo presente que no constituye cuestión justiciable lo atinente al procedimiento adoptado por el Poder Legislativo para la formación y sanción de las leyes, salvo el supuesto de demostrarse la falta de concurrencia de los requisitos mínimos e indispensables que condicionan la creación de la ley, correspondiendo a quien alegue tal defecto demostrar en qué medida no se darían los extremos señalados (cfr. STJRNS4, Se. 37/23 “Fundación Inalafquen y otros” con cita de CSJN, Fallos 342:917).
Así, en primer lugar observo que la demandante sostiene que la Ordenanza N° 100/2024, publicada en el Boletín Oficial N° 094/2024 de la Municipalidad de Villa Regina, difiere del texto que efectivamente fue aprobado por el Concejo Deliberante en la sesión de fecha 29/10/2024.
Afirma que el proyecto presentado por medio de la nota N° 223/2024 y tratado en la sesión deliberativa, no contenía entre sus Anexos el “Convenio firmado” -en referencia al Acta de Rescisión del Contrato de Concesión del Servicio Público de Agua Potable y Desagües Cloacales de Villa Regina- ni el listado de los agentes y bienes que forman parte de la Unidad de Afectación a restituir -conforme Anexos I y II del Acta mencionada- pese a que el texto de la Ordenanza proyectada remite expresamente a tal documentación.
En otras palabras, refiere que el proyecto debatido solo contaba con un único anexo: la Adenda que deja sin efecto el Artículo 7° del Acta de Rescisión suscripta entre las partes en fecha 17/10/2024.
Frente a estas manifestaciones, encuentro relevante destacar que el Informe de la Secretaría Parlamentaria del Concejo Deliberante (Nota 114-CD2025 de fecha 18/08/25) detalla el tratamiento dado al Proyecto ingresado por Nota 223/2024 el día 25/10/24 -Expte. N° 626-CD24- señalando que el mismo: “...Es escaneado por la Secretaria de Presidencia y subido a la carpeta de acceso libre en la unidad en red denominada 'Compartida' y luego compartido en el servicio de almacenamiento 'Drive', también de libre acceso para Concejales y Secretarios, el día 28/10/24. Posteriormente es agregado en el Orden del Día de los temas a tratar en la Sesión Ordinaria del día 29/10/24, ubicado en el punto 5.2, el mismo es tratado Sobre Tablas y aprobado por mayoría. El Proyecto de Ordenanza N° 100/24, junto a sus Anexos (Acta de Rescisión Bilateral y Común Acuerdo del Contrato de Concesión del Servicio Público de Agua Potable y Desagües Cloacales de Villa Regina con sus Anexos y Adenda a la misma) es remitido al Poder Ejecutivo Municipal para su promulgación el día 30/10/24 y recibido el mismo día, a las 12:39 hs., para luego ser promulgado mediante Ordenanza N° 100/2024 el día 01/11/2024”. (El destacado me pertenece).
Por otra parte, el citado expediente 626-CD-24 muestra que el proyecto ingresó al Concejo Deliberante para su tratamiento con la totalidad de los instrumentos que el texto referenciaba: Proyecto de Ordenanza, un ejemplar del Acta de Rescisión Bilateral y Común acuerdo del contrato de concesión del servicio público de agua potable y desagües cloacales de Villa Regina; un listado de agentes; un listado de bienes; un listado de obras cloacales y obras de agua y un ejemplar de Adenda al acta de Rescisión Bilateral y Común acuerdo del contrato de concesión del servicio público de agua potable y desagües cloacales de Villa Regina. (V. Nota 223/2024 y restante documentación incorporada el 20/02/26).
A mayor abundamiento, conforme se observa en el registro audiovisual correspondiente a la “Sesión Ordinaria 29 de Octubre de 2024” del Concejo Deliberante de Villa Regina, la Secretaria Parlamentaria leyó el orden del día de los temas a tratar, especificando que el punto 5.2 versaba sobre el “Proyecto de Ordenanza, derogando las Ordenanzas Nº 034/01 y 115/04 y aprobando el Acta de Rescisión bilateral y común acuerdo del Contrato de Concesión del Servicio Público de Agua Potable y Desagües Cloacales de Villa Regina, firmada entre el PEM y el Poder Ejecutivo Provincial. Aprobar la Adenda al Acta de Rescisión bilateral y común acuerdo del Contrato de Concesión del Servicio Público de Agua Potable y Desagües Cloacales de Villa Regina, firmada entre el PEM y el Poder Ejecutivo Provincial” (minuto 6:24).
Conforme se explicó en la Nota 114-CD2025 -supra referenciada- el proyecto fue puesto en consideración y aprobado por mayoría para su tratamiento sobre tablas.
Por ende, estimo que la totalidad de los concejales presentes en la deliberación se encontraban en conocimiento del Proyecto en tratamiento, a punto tal que los miembros C., A., D., I., P. y T., manifestaron sus posiciones al respecto.
En efecto, se constata que por pedido del concejal A. se leyó el Proyecto de ordenanza (minuto 13:51) y también la adenda al Acta de Rescisión (minuto 21:04). Ambos textos hacen referencia al Acta de Rescisión bilateral y común acuerdo del Contrato de Concesión del Servicio Público de Agua Potable y Desagües Cloacales de Villa Regina.
Más adelante, la concejal P. manifestó expresamente: “...a este recinto venimos por este tratamiento -y de varios temas- pero en particular este... Acta de Rescisión Bilateral y Común Acuerdo del Contrato de Concesión del Servicio Público de Agua Potable y Desagües Cloacales de Villa Regina, y quiero leerlo bien, con propiedad porque de eso se trata…” (minuto 51:56).
Finalmente, en el punto 5.2 del Acta de Sesión Nº 035/24 de fecha 29/10/24 se consigna: “Proyecto de Ordenanza, derogando las Ordenanzas Nº 034/01 y 115/04 y aprobando el Acta de Rescisión bilateral y común acuerdo del Contrato de Concesión del Servicio Público de Agua Potable y Desagües Cloacales de Villa Regina, firmada entre el PEM y el Poder Ejecutivo Provincial. Aprobar la Adenda al Acta de Rescisión bilateral y común acuerdo del Contrato de Concesión del Servicio Público de Agua Potable y Desagües Cloacales de Villa Regina, firmada entre el PEM y el Poder Ejecutivo Provincial. (Expte. Nº 626-24).- S/T APROBADO POR MAYORÍA”.
A la luz de estas probanzas, encuentro al menos llamativo que la actora, habiendo participado activamente del debate parlamentario, no haya formulado objeción alguna respecto de la inexistencia o ausencia de alguno de los anexos al proyecto en tratamiento.
Por el contrario, sus intervenciones -al igual que las del resto de los concejales que expusieron sus ideas- parecieran evidenciar pleno conocimiento del contenido del proyecto sometido a consideración.
Por ello, en mi opinión, la circunstancia de que en la sesión no se haya hecho lectura íntegra del Convenio de Rescisión del Contrato de Concesión con sus Anexos I y II, no alcanza para demostrar -con suficiencia- la ausencia de tales instrumentos en el proyecto de mención. Máxime, teniendo presente el contexto en el cual se desarrolló el debate, con tensión y ruido constante proveniente de los manifestantes que se hallaban fuera del recinto.
En ese orden de ideas, advierto que la conducta asumida por la actora durante la deliberación -participando activamente y cuestionando el fondo de la decisión aunque sin objetar la falta de alguno de sus anexos- revela que el agravio articulado en la demanda no cuenta con chances de prosperar.
En definitiva, se concluye que la actora no ha logrado probar que la Ordenanza 100/2024 publicada en fecha 01/11/2024 en el Boletín Oficial N° 094/2024 de la Municipalidad de Villa Regina (págs 10-21), no se corresponda con el texto del Proyecto aprobado por mayoría en la Sesión Ordinaria del 29/10/2024, instrumentada en Acta N° 35 del Concejo Deliberante.
Luego, en lo atinente a la presunta ausencia de mayoría suficiente para la aprobación de la Ordenanza 100/24, procede indicar que el art. 38 inc. c) de la COM establece: “Requerirán para ser aprobadas las dos terceras (2/3) partes de la totalidad de los miembros del Concejo, las ordenanzas que importen: … c) Otorgar el uso de los bienes públicos del Municipio a particulares…”.
Sin embargo, de la lectura de la Ordenanza en cuestión surge que con el dictado de la norma se busca “...rescindir de mutuo acuerdo el Convenio de Concesión del Servicio de Agua y Cloacas firmado en el año 2005, devolviendo la Municipalidad de Villa Regina dicho servicio a la Provincia de Río Negro, a través del Departamento General de Aguas, con la unidad de afectación, quien a su vez procederá a concesionar el mismo conforme la normativa vigente en la materia...” (cf. Considerando 10).
Por lo tanto, estimo que para la aprobación de la norma dictada no era imperativo contar con la mayoría especial de las dos terceras (2/3) partes de la totalidad de los miembros del Concejo Deliberante, ya que no se está otorgando el uso de bienes públicos del Municipio a un particular.
Ciertamente, a través del texto normativo sancionado se restituye al Poder Ejecutivo de la Provincia de Río Negro -no a un particular- los bienes que habían sido afectados por la concesión del Servicio Público de Agua y Cloacas a favor de la Municipalidad de Villa Regina en el año 2005, unidad de afectación que no integra el patrimonio municipal (v. art. 40 del Anexo al Dcto. 1922/05, “Contrato de Concesión del Servicio Público de Agua Potable y Desagües Cloacales Villa Regina”).
Por las mismas razones, entiendo que corresponde descartar el argumento que endilga una transgresión al marco regulatorio para la prestación del servicio de agua potable, desagües cloacales, riego y drenaje -por omitirse el llamado a Licitación Pública que establece la Ley 3183- toda vez que la Ordenanza 100/24 no adjudica una nueva concesión a un tercero, sino que aprueba la rescisión del Convenio de Concesión que se encontraba vigente por acuerdo de partes.
En suma, merced a las constancias probatorias obrantes en el presente expediente, estimo que los argumentos vertidos por la accionante no logran evidenciar la falta de concurrencia de los requisitos mínimos e indispensables que condicionan la creación de la Ordenanza impugnada, circunstancia que autoriza a rechazar la acción impetrada.
Por lo demás, tengo presente que la propia accionante manifestó en su demanda que “ha iniciado actuaciones penales en contra del intendente de la localidad” a raíz de la presunta adulteración del contenido de la Ordenanza 100/24, circunstancia que ha dado origen al Legajo N° MPF-VR-00751-2025 que tramita por la vía pertinente, sin que ello constituya -a mi criterio- un obstáculo para el abordaje de los presentes actuados.
III
Como corolario de lo hasta aquí desarrollado, en concordancia con los fundamentos esgrimidos, considero que ese Cuerpo deberá rechazar la acción de inconstitucionalidad incoada en autos.
Es mi dictamen.
Firmado en la ciudad de Viedma (R.N.) 06-05-26
Fabricio Brogna López
Procurador General Subrogante
DICTAMEN Nº 54 /26 |
