Expte. VI-00015-O-2025

“B, J. L. S/ MANDAMUS”

Procuración General de la Provincia de Río Negro

Sres. Jueces:

I

Se confiere vista de las presentes actuaciones a esta Procuración General, a fin de que me expida sobre la naturaleza jurídica, legitimación y eventual procedencia formal de la acción promovida (art. 11, inc. p) Ley K 4199).

ANTECEDENTES:

Se presenta en autos el Legislador Provincial J. L. B interponiendo -en los términos del artículo 44 de la Constitución de la Provincia de Río Negro y del Código Procesal Constitucional (Ley 5776)- “Mandamus de Ejecución” contra el Poder Ejecutivo Provincial de Río Negro, Ministerio de Hacienda - Secretaría de la Función Pública, Ministerio de Educación y Derechos Humanos y la Empresa Horizonte Seguros S.A.

Ello, en función de la negativa por parte de las accionadas a brindar acceso al contrato celebrado entre Horizonte Seguros S.A. y la empresa Dienst Consulting S.A., encargada del control de las licencias médicas del personal estatal.

Funda su legitimación activa en su calidad de Legislador Provincial y en el ejercicio de las facultades constitucionales que lo habilitan a controlar la actividad del Poder Ejecutivo y exigir la rendición de cuentas.

Relata que el Estado Provincial, a través de la empresa Horizonte Seguros S.A., firmó un contrato con Dienst Consulting S.A. para la supervisión de licencias médicas del personal estatal, delegando en esta empresa una tarea de importancia crítica para la gestión administrativa pública.

Sostiene que dicha contratación se encuentra marcada por la falta de transparencia sobre los términos acordados entre las partes, generando cuestionamientos significativos desde diversos sectores.

Refiere que, en particular, Horizonte Seguros S.A. y el Gobierno Provincial se han negado sistemáticamente a brindar acceso al contrato en cuestión, pese a reiterados pedidos de informes cursados por legisladores opositores. Detalla las notas y cartas documentos remitidas en tal sentido.

Manifiesta que esta conducta contradice los principios de publicidad y transparencia establecidos en los artículos 4 y 26 de la Constitución Provincial y en el artículo 2 de la Ley 3186, afectando el interés público e imposibilitando el adecuado control de la gestión estatal.

Explica que Horizonte Seguros S.A. aduce que su condición de aseguradora la exime del cumplimiento de esta normativa, argumento que el presentante considera inadmisible en atención a que opera como una empresa pública, regida no solo por las normas nacionales aplicables al sector asegurador, sino también por los principios constitucionales y legales de transparencia y publicidad que rigen la administración de empresas públicas provinciales.

Destaca que, en un “doble estándar”, el propio gobierno exigió a la empresa la presentación de una declaración jurada de capacidad para contratar, en conformidad con las previsiones de la Ley 3186. Adjunta documentación.

Menciona que en respuesta a los pedidos de informes y Cartas Documento, el Ministro de Hacienda, Cr. G. S., indicó que los contratos de la aseguradora no están sujetos al reglamento de compras y contrataciones de la provincia; que la contratación del servicio se enmarca en el Decreto 927/1996, la Ley N° 24.557 y modificatorias, Decreto Reglamentario y Resoluciones de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo; y que la protección de datos sensibles en todo el procedimiento se ajusta a la Ley Nº 25.326, así como las cláusulas de confidencialidad estipuladas contractualmente.

Expresa que la contratación de Dienst Consulting. S.A. y las respuestas parciales brindadas, han suscitado múltiples dudas en torno a los costos, plazos de ejecución y responsabilidades específicas asignadas a la empresa, lo que genera incertidumbre sobre la correcta administración de los recursos públicos.

Enfatiza que la negativa a proporcionar los detalles de dicho contrato, representa un obstáculo para el ejercicio del derecho de acceso a la información pública.

En tal contexto, entiende reunidos los recaudos previstos en el artículo 22 de la Ley 5776, ante la negativa evidente del Ministro de Hacienda y de la presidente de la empresa de seguros Horizonte S.A., frente a la existencia de un deber legal.

Solicita, en definitiva, que se ordene la provisión del contrato firmado con Dienst Consulting S.A.

II

Ingresando al análisis del caso que nos ocupa, y ateniéndome a los términos de la vista conferida, comenzaré por desentrañar la naturaleza jurídica de la acción interpuesta, lo que permitirá luego determinar la legitimación respectiva, para finalmente ocuparme de la eventual procedencia formal de la vía intentada.

He de señalar que ese Superior Tribunal de Justicia tiene dicho que a los fines de precisar la naturaleza jurídica de una acción debe estarse a “...la determinación del objeto esencial o principal del recurso en trámite...” (Conf. STJRNCO, Se. 6 del 20/02/2018 “URBAN”, entre otras).

En ese orden, advierto que en su escrito inicial el requirente manifiesta que se presenta “en los términos del artículo 44 de la Constitución de la Provincia de Río Negro y del Código Procesal Constitucional (Ley 5776)” y al momento de fundar su legitimación solicita “que los organismos denunciados proporcionen la información requerida”.

Expone su pretensión de obtener acceso al contrato celebrado entre Horizonte Seguros S.A. y la empresa Dienst Consulting S.A. y enmarca el reclamo en la Ley 1829 de libre acceso a la información pública, cuyos postulados recoge el actual Código Procesal Constitucional.

Merced a lo anterior, estimo que la acción intentada resulta ser un mandamiento de ejecución, con encuadre en los términos del artículo 59 del citado Código ritual.

Sentado ello, pasando a examinar la legitimación del presentante, podría justificarse el derecho de acceso a la información pública en virtud del ejercicio de la función legislativa que desempeña el requirente. Pero, aunque así no fuera, es sabido que la legitimación para solicitar acceso a la información bajo el control del Estado es amplia y corresponde a toda persona, sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal. (Conf. CSJN, in re “S. C. M.”, Fallos 342:208).

En efecto, el artículo 60 del novel Código Procesal Constitucional rionegrino establece: “Toda persona física o jurídica, sin distinción de nacionalidad, radicada en la provincia, sin necesidad de indicar las razones que lo motivan puede ejercer el derecho de libre acceso a las fuentes de información pública”.

Sin embargo, en lo atinente a la legitimación pasiva, cabe advertir que mediante Nota N° 1185/2024 S.E. - MEyDD.HH. de fecha 12 de noviembre de 2024, la Secretaría de Educación Provincial informa que no cuenta con la información para dar respuesta, dado que esa cartera no ha tenido injerencia en la contratación de la empresa Dienst Consulting S.A.

En atención a ello, encuentro que no corresponde que la presente acción sea dirigida contra el Ministerio de Educación y Derechos Humanos de Río Negro, por lo que, a todo evento, el proceso debe direccionarse contra las restantes demandadas.

Aclarada esta cuestión, se procede evaluar la eventual procedencia formal de la acción promovida, para lo cual deviene imprescindible analizar si se encuentran reunidos los requisitos mínimos y elementales exigibles para la viabilidad de la garantía constitucional incoada.

En tal sentido, el art. 59 del CPC estipula: “Mandamiento de ejecución. En caso de denegación de la información pública por autoridad competente, el afectado puede hacer uso de la acción prevista en el artículo 44 de la Constitución Provincial conforme a lo previsto en los artículos 21 y ss. del presente”.

A su vez, el artículo 22 del CPC -por remisión del citado art. 59- indica que el Mandamiento de ejecución procede cuando se acrediten los siguientes extremos: “a) Los recaudos del amparo genérico previstos en el artículo 14 del presente. b) La existencia de un deber legalmente impuesto en la Constitución, una ley, decreto, ordenanza o resolución a un funcionario/a o ente público administrativo. c) El rehusamiento expreso para cumplir su ejecución, por parte de un funcionario/a o ente público administrativo. d) Afectación por tal rehusamiento de los derechos de los accionantes”.

En este orden de ideas, el artículo 14 del CPC, al cual remite el artículo 22 inc. a, del mismo cuerpo normativo establece: “Para la protección de los derechos y libertades humanas reconocidos expresa o implícitamente por la Constitución Provincial en los términos del artículo 43 y para las acciones especiales aquí reguladas se requiere: a) Un acto situación de ilegalidad o arbitrariedad manifiesta en la restricción de derechos, cuya determinación no requiera mayor debate y prueba. b) Urgencia extrema. c) La demostración de un daño grave e irreparable. d) Inexistencia de otras vías idóneas más adecuadas.”

Bajo estos parámetros y conforme las distintas remisiones que determinan los artículos citados y aplicables al caso, tengo para mí que no se configuran en autos los presupuestos que tornan procedente la excepcional acción intentada, debido a los fundamentos que seguidamente expondré.

Tiene dicho ese Superior Tribunal de Justicia que: “[... el ejercicio de las acciones previstas en los art(s). 43, 44 y 45 de la Constitución Provincial exige acreditar ante la magistratura los requisitos de urgencia, gravedad, irreparabilidad del daño, ilegalidad manifiesta y ausencia de otras vías idóneas disponibles, los cuales adquieren valor jurídico cuando caracterizan una violación a un derecho constitucional]. [A su vez, los requisitos indispensables para la procedencia del mandamiento de ejecución en particular se centran en: 1) la existencia de un deber legalmente impuesto en una norma, 2) el rehusamiento para cumplir su ejecución, por parte de un funcionario o ente público administrativo y 3) la afectación por tal rehusamiento de los derechos de los recurrentes (STJRNS4 Se. 77/20 "L.", "M." y "S.", antes citados)]” (Conf. STJRNCO, Se. 106/24 en autos “D. S.”).

Ateniéndome estrictamente a los motivos expuestos por el accionante en su presentación, se advierte que, a pesar de haber rotulado un acápite de su escrito bajo la denominación de “fundamentos jurídicos” e incluso otro como “requisitos mandamiento de ejecución”, no ha esgrimido en definitiva a lo largo de la presentación justificación atendible alguna que permita demostrar que se encuentran reunidos en autos los extremos pertinentes de viabilidad de la acción.

En ese orden, no ha acreditado el accionante los extremos que caracterizan la figura genérica del amparo, recaudo objetivo o criterio estándar, materializado (ahora) en el articulado del Código Procesal Constitucional.

La nueva norma procesal señala un camino inequívoco en la especie, los requisitos de procedencia son los que indica la ley y serán la primera llave que abra la puerta de la procedencia de la acción constitucional, su ausencia diluye todo intento.

En esencia, no ha acompañado el peticionante en su escrito inaugural, desarrollo argumental que demuestre –entre otros- la urgencia extrema o gravedad e irreparabilidad del daño que requiere este tipo de acciones; afectando estas carencias, como se dijo párrafos más arriba, los indispensables requisitos de viabilidad necesarios que requiere la acción entablada para configurar su procedencia formal, conforme surgen del análisis armónico de los artículos (ya citados) 59, 22 y 14 inc. b y c del CPC.

Cabe destacar que tampoco se advierte que los argumentos vertidos por el presentante acrediten la existencia en el caso del “rehusamiento expreso” requerido por la figura específica (artículo 22 inc. c del CPC).

Al respecto, de la propia documentación acompañada por el requirente (v. gr. Archivo 1.pdf), surge que mediante Cartas Documento 48384769, 48384770 y 48384771 el actor solicitó respectivamente al Gobernador Alberto Weretilneck, al Ministro de Hacienda y a la presidenta de Horizonte Seguros SA: “...2) ponga a disposición el contrato o de los contratos suscriptos con la empresa” (sic).

En respuesta, en fecha 27/03/25 se cursaron dos CD (una por correo OCA y otra por Andreani), manifestando esencialmente la Sra. M.a C. y el Sr. G. S. -Presidenta de Horizonte y Ministro de Hacienda, respectivamente- que la información referida a la relación contractual de naturaleza comercial entre el prestador de servicios de salud (Dienst Consulting S.A.) y Horizonte Compañía de Seguros, había sido suministrada al responder los pedidos de informes requeridos sobre el particular, tramitados por Expedientes 1206/2024, 1451/2024 y 1634/2024 del registro de la Legislatura de la Provincia.

Acudiendo entonces a la restante documentación que luce presentada en autos, se observa que los aludidos pedidos de informes no fueron acompañados por el presentante, cuestión que dificulta determinar el alcance de la solicitud efectuada originariamente.

De la lectura de las notas remitidas al Presidente de la Legislatura -ingresadas a la Sec. Legal y Técnica en fechas 15/11/24 y 24/02/25- se desprende que a efectos de dar respuesta a los requerimientos obrantes en los citados Expedientes, el Ministro de Hacienda detalla diversos aspectos relevantes de la contratación de servicios con la empresa Dienst, a la vez que describe la modalidad de prestación del servicio, adjuntando reportes de auditorías realizadas por la contratista y copia de los antecedentes de la empresa.

A mayor abundamiento, consta en la Nota del 14/11/24 -con cargo de recepción de la Sec. Legal y Técnica de fecha 15/11/24- que el Ministro de Hacienda de la Provincia informó “que la protección de datos sensibles en todo el procedimiento, se ajusta a la Ley N° 25.326, así como en las cláusulas de confidencialidad estipuladas contractualmente”.

Ante tal panorama, estimo que incumple el accionante con la carga de demostrar de manera cabal frente a las respuestas brindadas, que dicho proceder pudiere configurar tal extremo puntual requerido por la figura específica del mandamus, siendo que sobre el mismo tiene dicho ese Superior Tribunal que: “la negativa o rehusamiento debe ser insoslayablemente demostrada para tener por afectado su derecho, conforme lo requiere explícitamente el art. 44 de la Constitución Provincial” (Conf. STJRNCO, sentencia de fecha 28 de mayo de 2024 en autos: “P.”, con cita a Se. 99/17 "L.").

Llegado a este punto, cabe recordar finalmente que, mutatis mutandis, ha expresado ese Cuerpo en la ya aludida causa “P.” que: “[La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado que el derecho de acceso a la información se rige por el principio de máxima divulgación, el cual establece la presunción de que toda información es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones, pues el actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas (Fallos: 342:208)]. [No obstante ello, el marco jurídico reseñado no implica obviar el cumplimiento de los requisitos legales establecidos en el derecho público local para la procedencia de las acciones que protegen las garantías constitucionales]”. El destacado me pertenece.

En suma, estimo en virtud de las consideraciones precedentes que la acción deducida no reúne los recaudos esenciales -genéricos y específicos- que habilitan la viabilidad de la figura del mandamiento de ejecución, razón por la cual corresponde declarar su improcedencia formal.

III

En función de lo hasta aquí desarrollado, opino que la acción en estudio participa de la naturaleza jurídica de un Mandamiento de ejecución (art. 59 del CPC), encontrándose legitimado el actor para su interposición con más las salvedades efectuadas supra con relación a la legitimación pasiva.

No obstante, considero que en definitiva la acción debe ser rechazada por ser formalmente improcedente a tenor de los argumentos antes señalados.

Es mi dictamen.

Viedma, 11 de abril de 2025.

DICTAMEN Nº 52/25